對于構建稅收執(zhí)法內控機制的實踐與思考
一、關于構建稅收執(zhí)法內控機制的實踐
近年來，山東省莘縣國稅局引入風險控制理念，健全和完善內控機制，使稅收執(zhí)法崗位風險得到系統防范和持續(xù)化解，從而規(guī)范了兩權運行，推進了廉政建設，促進了稅收事業(yè)健康發(fā)展。
(一)突出強化三個環(huán)節(jié)，提升應對風險能力。莘縣國稅局把加強內控機制建設作為懲防體系建設重要組成部分，從排查風險、強化教育、搭建平臺三個環(huán)節(jié)入手，著力提升國稅干部應對風險能力。
一是緊貼工作實際，準確定位風險分布。按照“先機關后基層、先簡單后補充、先急用后完善”的原則，在縣局機關層面，通過分析權力行使過程，初步排查出風險點104個，其中：將稅收執(zhí)法權梳理細分為征收權、管理權、檢查權、強制權、處罰權、復議權、減免權、許可權等8類46個崗位，共106個風險點。將行政管理權細分為人事管理權、財務管理權、物資管理權、日常事務管理權、基建管理權、紀檢監(jiān)察管理權等 6 類17個崗位，共46個風險點。并根據風險高低和運行頻率，對稅收執(zhí)法權和行政管理權分別進行風險排序，明確內控重點。同時，制作104個權力行使流程圖，并對每個權力事項行使過程中發(fā)生的每個流程節(jié)點，都載明權力行使依據、工作要求、流轉路徑、監(jiān)督渠道等具體內容，著力提高針對性、實效性和防范效能。
二是開展風險教育，積極加強風險預警。針對現階段部分干部對稅收風險管理認識模糊的現狀，主要從防止稅收流失、規(guī)避稅收執(zhí)法風險的高度，反復闡明開展稅收風險管理的目的意義和應負責任，提高干部職工識別風險、規(guī)避風險、化解風險、防御風險的能力。首先。充分發(fā)揮廉政談話作用。從廉政規(guī)定、基層的反映、來信來訪情況等方面進行廉政提醒和預警。其次，充分發(fā)揮差別對比作用。通過開展橫向生活水平對比及縱向發(fā)展水平對比等“三對比”(與下崗職工比待遇、與貧困地區(qū)比收入、與改革開放之前比變化)活動，促進干部時刻保持清醒頭腦，算好“七筆賬”，倍加珍惜眼前的幸福指數。第三，充分發(fā)揮警示教育作用。通過邀請紀委、檢察院領導分別為國稅干部作黨風廉政建設形勢報告、廉政準則》輔導報告、預防職務犯罪報告等，組織國稅干部觀看警示片、到勞改場所接受現場警示教育等活動，促使各單位“一把手”或行使高風險權力的重點崗位責任人筑牢拒腐防變的思想堤壩。
三是構建管理平臺，逐步提高風險應對能力。首先，構建風險評估平臺。針對稅收執(zhí)法權和行政管理權運行過程中風險較大的環(huán)節(jié)和事項，充分運用征管數據分析、納稅評估、稅收執(zhí)法檢查子系統、稅收執(zhí)法監(jiān)察子系統等手段，延伸風險查找面，挖掘風險潛伏點，確定重點風險管理項目。同時對風險管理項目加強動態(tài)管理，每半年進行一次風險查找、評估和化解工作。其次，構建風險監(jiān)控平臺。認真落實稅收執(zhí)法責任制，明確各崗位、各環(huán)節(jié)、各部門、各層級的風險管理職能職責。將風險管理納入“一體化”系統運行，對重點風險點下發(fā)工作任務書要求相關單位限期整改，明確風險整改任務的具體內容、達到標準和限辦時限，建立了局黨組、分管領導、機關科室、分局、稅收管理員從上而下的風險督查體系，監(jiān)督風險整改項目完成質量，加強風險管理的過程監(jiān)控。第三，構建風險預警平臺。將風險預警作為防范風險、消除隱患的重要舉措，建立和完善流轉稅、所得稅、涉外稅收、出口退稅、稅收征管和稅務稽查等風險預警指標體系，每月進行一次風險預警通報，通過風險預警信息發(fā)布，及時、準確地進行風險提示和風險處理。近年來，全系統通過預警平臺發(fā)布預警信息700余條，對不斷提升征管質量、防范執(zhí)法風險起到了積極作用。
(二)建立四維控制方法，系統防范崗位風險。莘縣國稅局把強化內控措施，完善監(jiān)控手段，作為規(guī)范崗位行為、落實崗位職責、強化崗位責任的有效途徑，有效促進稅收執(zhí)法人員不斷提升執(zhí)法水平。
一是牽制式控制，強化權力制衡。一是發(fā)起與實施分離。稅收管理員到所轄企業(yè)執(zhí)行稅收管理任務，都必須經部門負責人正式派遣并登記備案，防止管理員隨意下戶、越權檢查、借下戶為名脫崗外出等風險。二是調查與審批分離。對金額較大、政策性較強的涉稅審批事項，集體研究決定并公示審批結果，確保審批結果公正合理。三是初查與復查分離。在分局之間，對稅源預警評估疑點信息實行雙重核查，防止人情稅、關系稅等風險。在分局和執(zhí)法人員之間，實行交叉注銷檢查、稅收檢查互查、執(zhí)法人員定期輪崗等辦法，確保稅源管理質量。
二是痕跡化管理，保存控制證據。明確稅收管理各業(yè)務流程中應具備痕跡證據的項目及其格式、內容、傳遞手續(xù)等要求，為稅收執(zhí)法權和行政管理權運行的過程復原、手續(xù)復核、結果復查提供可靠證據。同時，注重抓好基礎，養(yǎng)成良好的痕跡化操作習慣。例如，從稅收管理最基本的簽字環(huán)節(jié)抓起，對稅收調查等工作中稅務人員的不規(guī)范簽字問題進行專項清理。
三是信息化控制，提高控制效率。在全面運行稅收執(zhí)法管理信息系統的同時，自主開發(fā)應用專門風險監(jiān)控管理軟件，收到了較好效果。一是開發(fā)應用廢舊物資和農產品收購發(fā)票管理系統和發(fā)票審核審批管理系統，加強人機結合，強化對發(fā)票增版增量和票種核定的標準化審核審批。二是開發(fā)應用涉稅大要案審理系統，規(guī)范涉稅大要案審理的程序、時限、處罰標準等事項，防止了因案件審理導致的稅務行政復議和行政訴訟案件。三是開發(fā)應用出口退稅應用管理系統，強化征退稅銜接和預警評估，自動篩選疑點信息，有效防范了違規(guī)退稅風險。
(三)健全五項長效機制，持續(xù)性化解崗位風險。莘縣國稅局緊緊以提升征管質量、強化基層管理、嚴格責任追究為重點，不斷提升國稅干部綜合素質，較好地增強國稅干部特別是各級領導干部和一線執(zhí)法人員崗職意識。
一是強化項目管理，建立跨部門組織協調機制。跨部門協調機制主要包括一隊、四組、項目負責制，一隊即在縣局層面成立若干專業(yè)化稅收風險管理團隊，負責全系統稅收風險分析、風險應對、情報管理和績效評價工作;四組即設立識別布控、制度建設、宣講教育、督導巡查四個專門工作組;項目負責制即對各業(yè)務領域的防控重點，由各領域業(yè)務骨干分別組成項目組，具體負責單項防控措施的研究試點工作。
二是加強動態(tài)跟蹤，建立風險布控機制。一是基層稅務單位將工作中發(fā)現的風險點定期上報縣局，由縣局篩選具有普遍性的風險點在全縣國稅系統范圍內布控。二是縣局根據征管系統信息、案件查辦線索等情況，分析匯總風險信息，統一在全縣國稅系統進行布控。三是通過12366服務熱線、來信來訪、特邀監(jiān)督員等渠道，獲取風險信息，及時進行布控化解。
三是開展剛性檢查，建立風險巡查機制。一是獨立式巡查。巡查工作由監(jiān)察督查部門獨立組織實施。二是隨機式巡查。突擊巡查的時間、人員、內容、被查單位隨機，防止串通舞弊、臨時應付。三是沉默式巡查。檢查人員只記錄被查單位事實，不在被查單位發(fā)表意見，檢查結束后由稅源管理聯動機制聯席會議集體研究處理結果。四是連帶式巡查。在問責追究上實行鼓勵自查、責任連帶，發(fā)現問題除追究直接過錯人外，連帶追究自查單位和有關人員的責任。縣局在每年組織的稅收執(zhí)法檢查中，都要有個別單位和執(zhí)法人員因工作責任心不強、履職不到位等，發(fā)生執(zhí)法過錯行為受到通報批評、調離崗位和扣罰獎金處理。
四是實施崗能匹配，建立風險激勵機制。按照高風險崗位、高素質配備、高標準要求、高待遇對應的原則，試點探索風險導向、崗位競選制度。鼓勵綜合素質高的干部經過公開競爭、組織篩選等程序，競爭到高風險崗位。建立風險責任掛鉤制度。將全年風險控制情況與科室考核獎檔次、評先指標數量、科室負責人考評晉升等直接掛鉤。建立干部風險控制誠信檔案。將個人風險控制情況記入檔案，作為績效考核、能級評定、選拔任用的重要依據。
五是實行雙查雙究，建立風險問責機制。既查處追究納稅人的違法違章行為，又查處追究稅務人員的稅收執(zhí)法與行政管理過錯。對于廉政苗頭性問題，堅持內部從嚴問責，綜合運用黨紀政紀糾處。
二、進一步發(fā)揮稅收執(zhí)法內控機制效能的思考
(一)堅持依法操作，建立配套制度。在執(zhí)法內控機制建設中，不僅要嚴格貫徹執(zhí)行各項稅收法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件，對與稅收法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件相悖的行為嚴格按規(guī)定予以追究，而且要探索建立與執(zhí)法內控機制相配套的'一系列制度、辦法、流程和操作指南，建立執(zhí)法監(jiān)控的制度體系、流程體系，使監(jiān)督權限明晰化、監(jiān)控方法科學化、操作運行規(guī)范化、信息流轉互動化、問責追究嚴格化。要通過健全配套制度流程體系來規(guī)范、推動執(zhí)法內控運行，又要發(fā)揮制度流程體系對執(zhí)法人員的規(guī)范、指引、評價、制約、懲治、教育的作用。
(二)堅持統籌協調，力求簡捷高效。在執(zhí)法內控機制建設中，在監(jiān)控點上要統籌協調，既要保證執(zhí)法監(jiān)控面，又要突出執(zhí)法監(jiān)督的重點，不能胡子眉毛一齊抓。在監(jiān)控方法上要體現效率原則，強化操作性、針對性，力求簡捷高效。要突出稅源管理的核心地位，不能因實施執(zhí)法監(jiān)控耗費大量的人力、物力，影響日常的稅源管理。要將監(jiān)控寓于管理之中，以執(zhí)法監(jiān)控促進、規(guī)范稅收管理。
(三)堅持人機結合，實施過程監(jiān)控。執(zhí)法監(jiān)控要依托信息化手段，但不能依賴計算機。目前稅收執(zhí)法管理信息系統監(jiān)控的執(zhí)法過錯點和執(zhí)法監(jiān)察疑點，尚未全面涵蓋每項業(yè)務各個環(huán)節(jié)的執(zhí)法點，尤其是信息系統無法對虛假信息進行識別，難于對執(zhí)法行為進行深層次控制。因此，必須堅持人機結合原則，既要發(fā)揮微機監(jiān)控高效性，又要注重人工監(jiān)督全面性、深層次性。在監(jiān)控方法上，要堅持過程監(jiān)控原則，既要對執(zhí)法實施事后監(jiān)控，更要突出事前、事中監(jiān)控，事前預防、事中監(jiān)督往往比事后“亡羊補牢”更有效。
(四)堅持責任追究，嚴格糾錯校偏。對稅收執(zhí)法人員在執(zhí)行職務過程中，因故意或過失導致稅收執(zhí)法行為違法的，必須嚴格責任追究，但責任追究不是目的，重要的是要通過明晰崗責、規(guī)范流程、健全制度和制定標準起到指引作用;通過實行全方位、全過程的監(jiān)督，起到警示、督促、糾錯作用;通過嚴格責任追究，起到懲前毖后的作用，這是實施執(zhí)法內控機制主要目的。
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