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關于我國農民制度性政治參與的法律思考
內容摘要：農民是中國社會最為龐大的弱勢群體，也是中國社會最為危險的階層，重視對農民權利的維護，從根本上說就是在維護良好的社會秩序和國家的長治久安。文章在“三農”問題備受關注、農村治理危機凸現以及“人權保障”寫入憲法的歷史背景下剖析現階段農民政治參與的非制度性的現狀和其復雜且互相影響的成因，嘗試集中探討法律制度層面的解決，也就是如何藉由法律制度設計，以引導農民“有序的、制度性的政治參與”作為保護中國農民權益的一項重要手段，并且作為保障中國農村穩定、協調中國國家與農村、農民社會關系的一個穩固基礎，給予農民平等的法律關懷。
關 鍵 詞：成因與依據，主要體現，必要性，立法建議
一、農民政治參與的成因及依據
自二十世紀八十年代以來，中國進行了偉大的經濟體制改革，廣大的農民在經濟體制改革中取得了巨大的成果，伴隨著改革步伐的加快，一系列政治體制改革措施全面的開展，為農村擴大農民的參政議政提供了更為廣闊的舞臺和不斷擴大的自由度。農民政治參與是指作為社會主義民主政治主體之一的廣大農民群眾通過投票選舉、上訪、訴訟等形式參與政治生活，表達自己的愿望，保護自己的切身利益，并試圖影響各級部門決策的行為。
另外，筆者認為，農民政治參與的產生除上述歷史原因外，最主要還有以下兩個原因：
�。ㄒ唬┈F實條件
1、農民政治參與是建設我國民主政治的重要組成部分。人們一般認為，現代民主政治發展的過程就是政治參與不斷擴大的過程，一個國家公民的政治參與程度和水平越高，這個國家的民主程度和政治發展程度就越高，農民人口在我國占絕大多數，他們政治參與的程度和水平幾乎決定著我國整個國家政治參與的程度和水平，很大程度上影響著我國物質文明、政治文明和精神文明協調發展的目標的實現①。
2、農民政治參與是農民合法利益的重要保護手段。中國三農問題的不穩定，最主要的
表現之一，就是農民權益的受損②。眾所周知，近年來國家通過立法、行政和經濟等手段加大力氣促進農民收入的增加，取得了顯著的效果，同時，伴隨著農民增收，農民對政治參與的意識也在逐步增強，他們要求在一定程度上要通過參與政治決策來影響決策者的意志，并且透過法律制度的管道進行自我保護，最終真正能夠保障合法經濟利益。
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1、法的價值理論。法的價值是指法作為客體對于主體的滿足以及相對于主體的絕對指向，農民問題的實質是人權問題，農民制度性政治參與的終極目標就是要保障人權，人權是一切人滿足自身需求、享有人身自由、并對自身以外任何事物發生不同聯系的資格和能力的總和，是社會的人的權利和人的社會的權力相互關系不斷發展的統一體③。而人權又是法的基本價值之一，法就是要通過其特有的功能保障社會群體在一定時期內享有生存和發展所必需的條件，實現法的價值，加之我國治理國家的基本方略是依法治國。所以，實現法的人權價值必然要求法律賦予農民政治參與權。
2、憲法精神。近代意義上的憲法產生于自從資產階級革命爆發后，在資本主義商品經濟占據主導地位、資產階級掌握國家政權和啟蒙思想廣泛傳播的歷史條件之下，資本主義憲法倡導的天賦人權、自由平等和權力制約理論為各國憲法所響應。我國憲法以人民主權為原則以根本法的形式賦予公民廣泛的政治權利和自由，農民政治參與的過程就是在行使憲法賦予的神圣權利。
二、農民政治參與的主要體現
中國農民的處境困難的根本性和結構性的根源，就是，伴隨著農村利益格局多元化和農村社會的階層分化，小農經濟格局以及人口相對于土地的資源緊張性。如果在有限的土地上，農民以小農經濟型態維持一種可以滿足溫飽，但是卻沒有商業利益的小農農業經濟，農民所面臨的經濟問題就有兩個：缺乏參政和工作機會、以及缺乏現金收入④。而且，農民在政治上基本上處于無權地位，加之長期以來受封建思想的影響，心理結構具有二元性（即崇拜又畏懼權力、既逆來順受又暴力對抗、既有平均思想又有特權觀念），基于上述原因而言，農民政治參與主要體現在以下幾個方面：
�。ㄒ唬┺r民政治參與的目的方面
廣大的農民還是愿意用參政議政的方式來表達自己的意愿的，影響政策的制定和執行，改革開放以來，農民一直關注自身經濟的發展，利用國家的各種開放政策發展農村的經濟，致富奔小康。在反映的情況中，公共事務問題（如選舉、教育、交通設施、土地分配、公共設施、村福利等）占到首位，經濟問題占到第二位，這說明一方面中國農民的經濟得到了很大的發展，村民把眼光放在了村里公共事務的建設上來，經濟意識和經濟頭腦增強。另一方面也反映了農民依然把參與政治作為大事來做。
�。ǘ┺r民政治參與的動機方面
農民政治參與的動機，乃驅動農民進行政治參與的心理力量。對此學者并無定論，但最主要的是經濟動機和非經濟動機，而且經濟動機是最基本的。在經濟發展過程中，農民、集體、國家之間存在經常性的利益沖突，農民為了保護自己的利益，必然要過多地參與政治，這就說明農民經濟主體地位已經確立并且需求經濟利益的保護機制。
�。ㄈ┺r民政治參與的形式方面
農民通過多種參與政治的形式來影響政策的制定和執行，但是農民利用的這種形式卻反映出農民的參政水平。農民從自身的利益出發，還是從公眾的利益出發，關注整個社會和國家的利益， 都是影響政府政策的實際結果的行為，個人的政治參與水平也體現了一個國家的民主化程度。筆者認為，農民的政治參與形式最主要的可分為制度性參與和非制度性參與，所謂制度性參與是農民依據國家憲法、法律、行政法規、行政規章以及一些其他的規范性法律文件規定的制度、方式和程序向國家機關、自治組織及其工作人員提出意見和建議，或者通過國家司法機關主張訴訟權利，參與公共事務和國家事務的行為。而非制度性參與是指不符合國家憲法、法律、行政法規、行政規章以及一些其他的規范性法律文件規定的制度、方式和程序而進行的影響政治決策過程的活動。而中國農民的制度性參與并不順暢，其權益受損時通常保持沉默是一個選擇，但是，“愈來愈多的農民開始自己組織起來，不是設法走進制度性參與，而是走向暴力性的非制度性參與。⑤”由此，法律治理化終于發展到了沒有法律的治理化，發展到了無法的治理，這種治理恰恰是以普遍存在的法為依據的，這個普遍存在的法就是原始的懲罰和原始的暴力。其實，大部分的農民并不會選擇走上與政府作對的路，農民如果有辦法自我組織起來，往往采取的第一步是“上訪”。但由于農民的組織一方面仍然沒有與外界“鏈接”，仍屬孤立，另一方面他們在正式的政府內部沒有代表或代理人，因此無法挑戰容易勾結的官僚體系，其結果經常是上訪無效，或者更不幸的是上訪者慘遭逮捕或者打壓。面對這種體制內參與幾乎是完全不通的情形，農民在其權益被壓迫、侵犯忍無可忍之下，組織起來沖擊地方政府的情形便經常發生，“打著‘減負代表’的
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