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現(xiàn)行民商事級別管轄制度的缺陷與修正
【摘 要】級別管轄制度是從縱向確定不同級別法院之間一審民事案件管轄權(quán)限的制度。我國傳統(tǒng)的劃分標(biāo)準(zhǔn)是依案件性質(zhì)、繁簡程度和影響范圍相結(jié)合的“三結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)”，但現(xiàn)行的級別管轄制度中又存在諸如財產(chǎn)型糾紛訴訟標(biāo)的的不確定性、管轄權(quán)轉(zhuǎn)移沒有約束、級別管轄的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、級別管轄的異議程序缺失等缺陷，導(dǎo)致司法實務(wù)中級別管轄的無序與混亂，影響公正司法。本文提出了對上述缺陷的修正對策，一是只規(guī)定基層法院和中級法院享有民事案件一審管轄權(quán)，二是取消管轄權(quán)轉(zhuǎn)移中的下放性轉(zhuǎn)移的規(guī)定，三是將爭議標(biāo)的額作為級別管轄劃分的首要標(biāo)準(zhǔn)，四是確立級別管轄異議的法定程序，五是規(guī)定在舉證期限內(nèi)級別管轄可因法定情形進(jìn)行變動。
【關(guān)鍵詞】級別管轄制度；劃分標(biāo)準(zhǔn)；異議程序；管轄權(quán)轉(zhuǎn)移；缺陷；修正對策
級別管轄制度的特點就是從人民法院系統(tǒng)的縱向方面來確定上下級法院之間對第一審民事案件的分工和權(quán)限，它不涉及人民法院系統(tǒng)內(nèi)部的橫向管轄權(quán)限與分工的問題。目前，我國的一些中級法院和基層法院不同程度地存在著違反民訴法關(guān)于管轄的規(guī)定受理訴訟的現(xiàn)象，這造成了審判實務(wù)中管轄上的無序和混亂，對人民法院在民事訴訟中嚴(yán)肅執(zhí)法產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的負(fù)面影響。造成管轄無序的原因是多方面的和復(fù)雜的，但民訴法關(guān)于管轄的規(guī)定不夠完善無疑是其中主要原因之一。級別管轄制度的最核心問題是劃分標(biāo)準(zhǔn)的確定性問題，解決此問題需以“爭議標(biāo)的額為首要標(biāo)準(zhǔn)”代替?zhèn)鹘y(tǒng)的案件性質(zhì)、繁簡程度和影響范圍相結(jié)合的“三結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)”，同時還要完善一些相關(guān)制度。本文擬就我國現(xiàn)行民事訴訟制度中級別管轄的現(xiàn)狀、存在的問題及解決這些問題的方法作些探討。
一、民商事級別管轄制度的現(xiàn)狀
級別管轄制度的最核心問題即為級別管轄權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)的確定性問題。從各國民訴法對一審案件由哪一級法院受理的規(guī)定看，大體采用兩種方式。一種是不設(shè)級別管轄，將所有的一審案件都交給最低一級法院審理；另一種是設(shè)置級別管轄，以便在不同級別的法院中分配一審案件。凡設(shè)置級別管轄的，都是將重要的案件劃歸高級別的法院管轄，把相對說來不重要的案件分配給低級別的法院管轄。由此引起的問題是如何來區(qū)分案件的重要與否，也就是用什么標(biāo)準(zhǔn)來劃分，這是所有設(shè)置級別管轄的民訴制度共同面臨的問題
我國并未以世界通行的爭議標(biāo)的額作為確定級別管轄的標(biāo)準(zhǔn)，而是順應(yīng)我國的傳統(tǒng)作法，實行的是案件性質(zhì)、繁簡程度和影響范圍三結(jié)合的“三結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)”。我國的民訴法學(xué)者大多認(rèn)為，采用三結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)比單純依靠爭議標(biāo)的數(shù)額更為合理，理由是“案件的難易程度，并不決定于爭議金額或者價額的大小，而要受諸多因素的制約，比如案件的性質(zhì)、案情繁簡以及社會的影響等，都制約著整個案件，都不能以一定的數(shù)額加以衡量。”然而，我國學(xué)者在評價這兩種確定級別管轄的標(biāo)準(zhǔn)時，似乎忽略了確定級別管轄的目的性和標(biāo)準(zhǔn)本身的確定性問題。確定級別管轄的目的是要為各級法院受理一審民事案件的權(quán)限劃一道清晰的界線，以便一方面使原告在起訴時就很容易地知道應(yīng)當(dāng)向哪一級法院提出訴訟，同時也使被告很方便地判斷受訴法院有無管轄權(quán)，另一方面使法院很方便、簡單地確定訴訟是否屬于本級法院管轄．以防止級別管轄上出現(xiàn)互相爭搶或相互推諉。①顯而易見，分級別管轄的標(biāo)準(zhǔn)本身必須相當(dāng)確定。任何標(biāo)準(zhǔn)，無論它多么合理，多么周密，如果本身不夠確定，都不具備作為標(biāo)準(zhǔn)的資格。為此，隨著時間的推移和司法實踐的發(fā)展，“三結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)”在實施的過程中暴露出了諸多問題。
二、現(xiàn)行民商事級別管轄制度存在的缺陷
1、財產(chǎn)型糾紛訴訟標(biāo)的的不確定。
當(dāng)前在民商事糾紛中，凡是涉及有關(guān)財產(chǎn)爭議的訴訟，法院的級別管轄均按照當(dāng)事人訴請的財產(chǎn)價值來確定。原告起訴時的標(biāo)的有時是包含一切的，如收益、利息、預(yù)計損失、訴訟費用等都包括在訴訟總標(biāo)的中，有時卻僅僅是其中的一部分。根據(jù)《民事訴訟法》第一百零八條的規(guī)定，法院立案審查是形式上的程序?qū)彶�，這使訴訟標(biāo)的往往被當(dāng)事人以訴權(quán)自由為盾牌而拒法院審查于外。收益、利息、預(yù)計損失、訴訟費用等金額的不確定，使當(dāng)事人可以隨意的逾越級別管轄。審判實踐中，還往往會碰到在訴訟過程中增加訴訟標(biāo)的的情況。按照最高人民法院《關(guān)于級別管轄幾個問題的批復(fù)》第2條，當(dāng)事人若要規(guī)避級別管轄，只需在起訴時先減少訴訟標(biāo)的，訴訟中再增加標(biāo)的，即可按照“一般不再改動”的規(guī)定達(dá)到目的。
2、管轄權(quán)轉(zhuǎn)移沒有制約。
級別管轄制度中所指的管轄權(quán)轉(zhuǎn)移是指上級法院有權(quán)審理下級法院管轄的案件，下級法院認(rèn)為需要上級法院審理的案件可以報請上級法院要求移送，理論界稱之為上調(diào)性轉(zhuǎn)移；同時，民訴法又規(guī)定上級法院也可以把自己管轄的第一審案件移交給夏季法院審判，理論界稱之為下放性轉(zhuǎn)移。這種管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移至少存在四大弊端：一是賦予了法院極大的自由裁量權(quán)，對于轉(zhuǎn)移的理由，法律僅用“有權(quán)”“可以”進(jìn)行解釋，別無其它限制，這有違反級別管轄設(shè)立的初衷。二是訴訟當(dāng)事人無權(quán)參與案件管轄權(quán)轉(zhuǎn)移，對管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的真相既不明知也無權(quán)異議，使這種轉(zhuǎn)移完全變成了“暗箱操作”。三是管轄權(quán)轉(zhuǎn)移發(fā)生后，若當(dāng)事人對下級法院提出地域管轄異議，是理涉還是不理涉？不理涉與民事訴訟法規(guī)定相背，而理涉，異議成立的必須再次移送，又置上級法院依法指令交辦的權(quán)力于何處？這些都是明顯沖突的規(guī)定。四是下放性轉(zhuǎn)移極易導(dǎo)致當(dāng)事人合法權(quán)益受損。其表現(xiàn)為⑴容易出現(xiàn)損害當(dāng)事人利益的現(xiàn)象。如：上級法院可能基于某種目的而欲將終審權(quán)留于己手，在這里出現(xiàn)的較多的就是地方保護(hù)和司法腐化。⑵下級法院在審理“交辦”案件時，可能成為“傀儡”。因為上級法院在交辦案件時往往都已經(jīng)“定調(diào)”了，而且終審權(quán)在上級法院之手，下級法院不得不考慮改判的風(fēng)險。⑶可能出現(xiàn)上級人民法院將案件下放給下級人民法院審理，該下級人民法院再將案件交給其下級人民法院審理的情況，這種情況的出現(xiàn)將極大的損害當(dāng)事人的利益。當(dāng)前最高人民法院對此已作出了明確的限制性規(guī)定。
3 、立法與司法解釋規(guī)定的級別管轄標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。
目前我國對民商事案件的級別管轄是以案件所涉標(biāo)的和案件類型作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的�！睹袷略V訟法》第十九條、第二十條、第二十一條和最高人民法院《關(guān)于各高級人民法院受理第一審民事、經(jīng)濟糾紛案件問題的通知》及附件所體現(xiàn)的級別管轄的標(biāo)準(zhǔn)卻與《民事訴訟法》的規(guī)定不統(tǒng)一。標(biāo)準(zhǔn)不明、伸縮性過大的缺陷顯而易見。⑴我國各地法院民商事案件的級別管轄標(biāo)準(zhǔn)各不相同，在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的基層法院受理案件的標(biāo)的幾乎與內(nèi)地高院的受理標(biāo)的相同。⑵司法解釋將“重大影響”作為級別管轄的標(biāo)準(zhǔn)，但案件的簡單與復(fù)雜、社會影響大小、涉及面廣狹的標(biāo)準(zhǔn)卻模糊不清，難以界定。⑶雖然四級法院均有一審案件，但最高法院對高級法院的一審案件還是在數(shù)量上（5—10件左右）有一定的規(guī)定，甚至還有依據(jù)當(dāng)事人的身份職務(wù)來確定管轄。級別管轄標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、不明確和不平等，對當(dāng)事人起訴及法院之間案件的移送都會產(chǎn)生一系列不便和障礙，在形式與內(nèi)容上都體現(xiàn)了不公平。
4、級別管轄異議程序缺失。
級別管轄是一種法定管轄，當(dāng)事人不能協(xié)議選擇和變更，法院也不能隨意管轄。在同一個高級人民法院審判轄區(qū)內(nèi)，劃分級別管轄的標(biāo)準(zhǔn)基本一致。然而，一些基層法院乃至中級法院，故意違反級別管轄而越權(quán)受理一審案件民事案件的情況經(jīng)常發(fā)生。關(guān)于當(dāng)事人對級別管轄提出的異議，目前只有一個不痛不癢的規(guī)定，最高法院給山東高院的法函（1995）95號《關(guān)于當(dāng)事人就級別管轄提出異議應(yīng)如何處理問題的函》規(guī)定：“當(dāng)事人就級別管轄權(quán)提出管轄異議的，受訴法院應(yīng)認(rèn)真審查，確無管轄權(quán)的，應(yīng)將案件移送有管轄權(quán)的法院，并告知當(dāng)事人，但不作裁定。受訴法院拒不移送，當(dāng)事人向其上級法院反映情況并就此提出異議的，上級法院應(yīng)當(dāng)調(diào)查了解，認(rèn)真研究，并作出相應(yīng)的決定，如情況屬實確有必要移送的，應(yīng)當(dāng)通知下級法院將案件移送有管轄權(quán)的法院”。受訴法院對級別管轄異議權(quán)不作裁定，只是“告知”，實際上等于剝奪了當(dāng)事人通過正常訴訟程序維護(hù)自己利益的權(quán)利。②同時，對于當(dāng)事人提出管轄權(quán)異議的期限，法院審查的期限以及異議期間實體部分是否中止審理等問題，該解釋也未予明確。
三、修正級別管轄制度缺陷的對策
審判實務(wù)中一些法院突破級別管轄權(quán)限受理訴訟無疑分為兩種類型：一種是初始的違反級別管轄規(guī)定，即法院受理訴訟時爭議標(biāo)的數(shù)額等就明顯超出其級別管轄權(quán)限；另一種是后發(fā)的違反級別管轄規(guī)定，即在受理訴訟時，原告主張的爭議標(biāo)的數(shù)額在受訴法院級別管轄權(quán)限內(nèi)，但在開庭時，由于原告增加或變更了訴訟請求．爭議標(biāo)的數(shù)額發(fā)生了變化，超出了受訴法院的級別管轄權(quán)限。基于以上問題，筆者提出如下修正對策：
1、修改民訴法關(guān)于級別管轄的規(guī)定，只規(guī)定基層法院和中級法院享有民事案件一審管轄權(quán)。我國民訴法不應(yīng)當(dāng)規(guī)定各級法院均享有初審權(quán)，使劃分標(biāo)準(zhǔn)繁多且難以操作。筆者認(rèn)為，隨著民事審判方式改革的推進(jìn)，我們應(yīng)該有理由相信我們的基層法院和中級法院的法官已經(jīng)具備了審理各類一審民事案件的專業(yè)技能和職業(yè)道德水平，與其讓高級法院審理大量一審案件而增加最高法院審判任務(wù)或削弱最高法院和高級法院其他職能，還不如將最高法院和高級法院從大量的審判任務(wù)中解脫出來，而那種僅靠對高級法院一審案件數(shù)量作定額限制的辦法并不能從根本上解決問題。同時，這樣的規(guī)定還可最大限度地方便群眾訴訟，尤其對身處偏僻農(nóng)村的群眾而言。
2、修改民訴法第39條的規(guī)定，取消下放性轉(zhuǎn)移，只保留上調(diào)性轉(zhuǎn)移部分。筆者認(rèn)為上調(diào)性轉(zhuǎn)移是必要的，因為一定程度上這可以解決司法實踐中出現(xiàn)的一些特殊情況，例如破除地方保護(hù)主義等，同時可以彌補單一的“爭議標(biāo)的額標(biāo)準(zhǔn)”的機械性。尤其是“在審判實踐中，管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的原因主要在于，案件雖屬下級法院管轄范圍，但案件影響較大，或者在執(zhí)行政策法律時與有關(guān)部門爭議很大，或者由下級法院審理可能使案件處理有失公平或產(chǎn)生不良影響”，這時就可以看出上調(diào)性轉(zhuǎn)移所具有的諸多合理因素。因此，筆者主張應(yīng)當(dāng)取消弊端多多的下放性轉(zhuǎn)移的規(guī)定，而僅保留上調(diào)性轉(zhuǎn)移部分的規(guī)定。
3、以“爭議標(biāo)的額”作為級別管轄劃分的首要標(biāo)準(zhǔn)，且由最高人民法院以司法解釋的形式發(fā)布。國外民事訴訟管轄制度中也多是以爭議標(biāo)的額為首要標(biāo)準(zhǔn)。如：依據(jù)《法國司法組織法》和相關(guān)法律規(guī)定，1萬法郎以上的動產(chǎn)案件，而對于小審法院，其原則上只能審理涉及民事債權(quán)爭議和動產(chǎn)爭議的、訴訟標(biāo)的額在1萬法郎以下的一審民事案件，其還享有訴訟請求額在3500法郎以下的民事案件的終審權(quán)。根據(jù)《德國法院組織法》的規(guī)定，初級法院管轄1500馬克以下的一審案件和某些較為簡單的案件，如關(guān)于家畜缺陷、關(guān)于法定撫養(yǎng)費的一切爭執(zhí)等。凡法律未規(guī)定由初級法院管轄的案件，均由州法院管轄。③法國的一審民事案件由第一級法院管轄，第一級法院中又分為大程序法院和程序法院，前者受理爭議標(biāo)的額l萬法郎以上的案件，后者受理l萬法郎以下的案件。④日本的一審民事案件原則上由簡易法院和地方法院受理，簡易法院管轄爭議標(biāo)的額90萬日元以下的案件，超過90萬日元的，則由地方法院管轄。爭議標(biāo)的額90萬日元以下的不動產(chǎn)案件，地方法院和簡易法院共同享有管轄權(quán)。非財產(chǎn)訴訟，爭議標(biāo)的額視為超過90萬日元，由地方法院管轄。⑤具體的劃分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由最高人民法院根據(jù)現(xiàn)有的各高級人民法院制定的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，經(jīng)過必要的調(diào)查研究，制定出符合我國國情并且允許選擇的幾種標(biāo)準(zhǔn)，各高級法院可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r自行選擇一種，然后由最高人民法院以司法解釋的形式作出規(guī)定并公布示人，賦予其法律的強制力，不得隨意變更。
4、確立級別管轄異議程序，賦予級別管轄異議應(yīng)有的法律地位。在形式上，民訴法對級別和地域是并重的，但在司法解釋和司法實踐中，認(rèn)為對級別管轄的審查是法院的內(nèi)部審查。筆者認(rèn)為，對當(dāng)事人提出的級別管轄異議，法院應(yīng)當(dāng)以裁定書的形式進(jìn)行審查，不僅要陳述法律依據(jù)，更應(yīng)對重點部分如管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的理由等方面進(jìn)行充分闡述。對于民事訴訟的當(dāng)事人來說，他們所期望的是案件由依照法律享有管轄權(quán)的法院去審理，無論提高審理案件法院的級別，還是降低它的級別，這都很難做到符合當(dāng)事人的利益。一般而言，初審審理的法院級別越高，案件審理的公正性就越容易得到保障，但這同時可能增大當(dāng)事人的訟累，當(dāng)事人一方甚至雙方都提起異議都不太令人感到奇怪的。如果本來應(yīng)該由更高級別法院審理的初審案件卻由較低級別法院審理了，這實際上就使當(dāng)事人喪失了因不服一審裁判而由更高級別法院審理的機會。由此可以看出無論是提高還是降低初審法院級別都可能導(dǎo)致當(dāng)事人提出管轄權(quán)異議。當(dāng)事人提出級別管轄權(quán)異議，是一種行使訴訟權(quán)利的訴訟行為，對此在程序上如何處理，立法可以參照處理地域管轄權(quán)異議的程序。即一要賦予當(dāng)事人（包括原告、被告和有獨立請求權(quán)的第三人）提出級別管轄權(quán)異議的權(quán)利，二要賦予當(dāng)事人在受訴法院裁定駁回其管轄權(quán)異議時的上訴權(quán)，上級法院對不服管轄權(quán)異議裁定的上訴案件可以作出相應(yīng)的裁定予以維持或移送。這樣才能從程序上充分保障當(dāng)事人訴權(quán)的行使，才符合程序合理、程序規(guī)范化的要求。
5、規(guī)定在舉證期限內(nèi)級別管轄可依法定情形進(jìn)行變動。這里的法定情形應(yīng)明確指明只能是“因當(dāng)事人增加、變更訴訟請求或反訴引起訴訟標(biāo)的額變化”的情形。我國法律中并沒有關(guān)于此類變動的規(guī)定，僅有的司法解釋也不能解決陸續(xù)出現(xiàn)的問題。當(dāng)然，此類變動情形并非僅存在于我國，在國外民事訴訟中也是存在的，但這些國家均有相應(yīng)的補救措施予以解決。如：《德國民事訴訟法》中就有事物管轄發(fā)生錯誤后的補救程序，該法第506條規(guī)定，“在反訴或訴的擴張中提出屬于州法院管轄的請求或者依第256條第2款申請確定屬于州法院管轄的法律關(guān)系時，如當(dāng)事人一方在下次的本案言詞辯論前就此點提出申請，初級法院應(yīng)以裁定宣告管轄錯誤并移送于管轄法院。《日本民事訴訟法》也有類似于德國的規(guī)定，該法第355條對簡易法院在出現(xiàn)反訴的情形之下，應(yīng)當(dāng)將案件移送至地方法院管轄進(jìn)行了規(guī)定。筆者主張，在“當(dāng)事人增加、變更訴訟請求或反訴”的情形下都可能引起訴訟標(biāo)的額的變化，這種變化如導(dǎo)致不符合受訟法院級別管轄權(quán)限范圍，則應(yīng)當(dāng)予以變動。對于增加或變更訴訟請求的情形，也應(yīng)當(dāng)及時變更級別管轄，這樣能夠使當(dāng)事人借此規(guī)避級別管轄的想法難以實現(xiàn)，從而實現(xiàn)對雙方當(dāng)事人訴訟權(quán)利的平等保護(hù)。另外，筆者之所以主張在舉證期限內(nèi)進(jìn)行級別管轄的變更，原因有二：一方面是因為依據(jù)現(xiàn)有的司法解釋當(dāng)事人增加、變更訴訟請求或反訴必須在舉證期限屆滿前提出，而更為重要的一方面是因為在這時候案件還未進(jìn)入實體審理的階段，進(jìn)行管轄變動不至于給當(dāng)事人增加訟累，也會使司法資源的耗費降到最小限度。
現(xiàn)代司法理念表明，程序既是實現(xiàn)實體公正的最快途徑，其本身也可看作一種實體，甚至程序?qū)嶓w具有決定性的作用。級別管轄作為訴訟管轄制度的一種，是程序法的重要組成部分，同樣體現(xiàn)了上述的辨證關(guān)系。對現(xiàn)行民商事級別管轄制度的缺陷進(jìn)行修正與完善，將有利于促使民商事訴訟減少對抗，增加調(diào)和，規(guī)范程序，降低訴訟成本，使之更適合現(xiàn)代訴訟的需要。
參考書目：
①參見柴發(fā)邦主編：《民事訴訟法學(xué)新編》，法律出版社1992年版，第129頁。②參見《級別管轄制度的新思考》，作者余茂玉，發(fā)表于《廣西法學(xué)》2004年第3期
�、凵蜻_(dá)明編著：《比較民事訴訟法初論》（上冊），中信出版社1991半版，第163頁。
�、軈⒁娚蠒�118頁。
�、輩⒁娂嬗枰�，竹下守夫著：《民事訴訟法》，法律出版社1995平版
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