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試析行政復議或行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行
行政訴訟法頒布實施以來，人民法院的行政審判除審理行政訴訟案件外，還對大量的非訴行政執(zhí)行案件進行了審查和執(zhí)行。隨著《行政處罰法》、《行政復議法》以及《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干的解釋》相繼頒布并實施，使非訴行政執(zhí)行案件的受理、審查、執(zhí)行程序更加規(guī)范，審查更加嚴格，對指導和規(guī)范非訴行政案件的執(zhí)行起著重要作用。但在司法實踐中就如何執(zhí)行“行政復議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行”的規(guī)定，出現(xiàn)了幾種理解和熟悉。對此，筆者就“行政復議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行”這一規(guī)定在司法實踐中的不同理解發(fā)表粗淺之見。一、行政復議或者行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行是有關的明確規(guī)定。
行政復議是指公民、法人或者其他組織以為行政機關或者行政機關工作職員的具體行政行為侵犯其正當權益，依法請求該機關的上一級行政機關對引起爭議的具體行政行為的正當性和適當性進行審查并作出決定的一種行政救濟制度。行政訴訟是公民、法人或者其他組織以為行政機關或行政機關工作職員在行使行政權力時，侵犯其正當權益而向人民法院提起訴訟，求得司法救濟的法律制度。
所謂行政復議或行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行，是指行政機關不因當事人申請行政復議或者提起行政訴訟而暫時停止行政處罰決定的執(zhí)行。《行政訴訟法》第四十四條規(guī)定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行”。《行政復議法》第二十一條規(guī)定“行政復議期間具體行政行為不停止執(zhí)行”，《行政處罰法》第四十五條規(guī)定“當事人對行政處罰決定不服申請行政復議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外”。
從以上法律條文的規(guī)定中均可看出，行政復議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行是明確的，它有以下三方面的含義：
一是為了保障行政機關正當有效地行使行政權和保障行政治理活動的正常進行。
二是行政機關代表國家行使行政權和對的治理權，具有其特殊性，行政權本身就具有強制力和執(zhí)行力。
三是為了保障行政治理活動的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不能隨意中斷和停止對具體行政行為的執(zhí)行。由此，可以得出這樣一個結論，行政行為一經(jīng)作出，就具有執(zhí)行力和強制力，不能由于行政復議或者行政訴訟而停止和中斷。
二、的司法實踐中，對行政復議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為執(zhí)行的兩種理解。既然相關法律規(guī)定了在行政復議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行，在司法實踐中就應不折不扣地貫徹實施。在實施過程中，目前有兩種不同的理解和熟悉。
第一種理解是在行政復議或行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行包括不停止履行和不停止行政強制執(zhí)行及司法強制執(zhí)行兩個方面的。不停止履行，就是指行政治理相對人的自覺履行，即具體行政行為一經(jīng)作出，行政治理相對人就應在規(guī)定期限內主動予以履行。不停止行政強制執(zhí)行和司法強制執(zhí)行是指為了保障行政權正當有效行使和行政治理活動的有序進行，有管轄權的行政機關和人民法院對不履行具體行政行為的行政治理相對人所采取的一種強制手段，包括行政機關強制執(zhí)行和申請人民法院強制執(zhí)行。其理由有以下幾個方面：
1、從有關法律的規(guī)定來看，應當包含不停止履行和不停止行政強制執(zhí)行及司法強制執(zhí)行的內容。《行政訴訟法》第四十四條、《行政復議法》第二十一條、《行政處罰法》第四十五條均明確規(guī)定了“行政復議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行”。以上法律條文的規(guī)定是明確的、一致的。
2、從保護公民、法人和其他組織正當權益的途徑來看，行政復議和行政訴訟均是對行政機關的具體行政行為的一種事后救濟手段。也就是說，具體行政行為一經(jīng)作出，即具有法律效力，具有強制力和執(zhí)行力，因此，在沒有被人民法院確認違法之前，它具有法律效力，不能由于行政治理相對人申請行政復議或者提起訴訟而使其喪失法律效力。即使在行政復議或行政訴訟期間，仍然可以對具體行政行為進行行政強制執(zhí)行或申請人民法院強制執(zhí)行。
3、從行政治理的需要和社會的現(xiàn)實狀況來看，行政機關的治理活動應具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和一貫性。假如具體行政行為一經(jīng)行政復議或者行政訴訟就中斷或中斷對其執(zhí)行，勢必會社會秩序的穩(wěn)定和國家行政治理活動的穩(wěn)定，從而導致社會的無序和混亂，會使法律秩序處于不穩(wěn)定狀態(tài)。因此，在行政復議或者行政訴訟期間對具體行政行為應予行政強制執(zhí)行或申請人民法院強制執(zhí)行。
4、對具體行政行為的行政復議或行政訴訟不同于訴訟程序中的兩審終審制，具體行政行為一經(jīng)作出，即具有法律效力，就應當運用國家賦予的強制力來保證具體行政行為內容的實現(xiàn)，行政復議或者行政訴訟是保證具體行政行為正當、公正的一種事后補救措施。而訴訟程序中的二審程序，則是在第一審裁判尚未生效的狀態(tài)下進進的，上訴期未滿或二審未終結，第一審裁判尚不生效，實際上是訴訟過程中的審判監(jiān)視。
第二種理解是具體行政行為在行政復議或者行政訴訟期間人民法院不能強制執(zhí)行。
不停止具體行政行為的執(zhí)行包含兩個方面的：一是行政治理相對人自覺履行具體行政行為所確定的義務；二是行政機關不停止對具體行政行為的強制執(zhí)行；它不包含人民法院不停止對具體行政行為的強制執(zhí)行。這種理解的理由有以下幾個方面：
1、有關法規(guī)規(guī)定了在行政復議或者行政訴訟期間人民法院不能對具體行政行為強制執(zhí)行。
《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行”；《最高人民法院關于執(zhí)行〈行政訴訟法〉有關的解釋》第八十六條規(guī)定行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為，應當具備“具體行政行為已經(jīng)生效”的條件；第九十四條規(guī)定“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行”。從以上規(guī)定可以看出，行政機關作出的具體行政行為在行政復議和行政訴訟期間申請人民法院強制執(zhí)行，人民法院應不予受理和不予執(zhí)行。
首先，行政機關只能在公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內未申請復議或者未提起行政訴訟又不履行義務時，才可以申請人民法院強制執(zhí)行。也就是說，公民、法人或其他組織在法定期限內申請行政復議或者提起了行政訴訟的，行政機關不能申請人民法院強制執(zhí)行。
其次，具體行政行為是否生效，是人民法院受理并執(zhí)行行政機關的具體行政行為的法定條件之一。在行政復議或者行政訴訟期間，具體行政行為還處在審查階段，其效力也處在不確定狀態(tài)，還沒有發(fā)生法律效力，因此，還不具備人民法院受理并執(zhí)行的條件。
再次，在訴訟過程中，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為的，人民法院不予執(zhí)行，這是一般規(guī)定。只有在特定情況下，如不及時執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或者他人正當權益造成不可彌補的損失的，人民法院才能先予執(zhí)行，并還要求申請人提供相應的財產(chǎn)擔保。除此之外，行政訴訟期間對被訴具體行政行為應不予執(zhí)行。
2、有關司法解釋的規(guī)定，也體現(xiàn)了在行政復議或者行政訴訟期限內，人民法院不能對具體行政行為強制執(zhí)行的精神。最高人民法院關于執(zhí)行《行政訴訟法》若干題目的解釋第九十三條規(guī)定“人民法院受理行政機關執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的正當性進行審查，并就是否準予強制執(zhí)行作出裁定”。假如行政治理相對人對具體行政行為不服并已提起了行政訴訟，人民法院將要對具體行政行為進行正當性審查，而行政機關又要求人民法院對被訴具體行政行為強制執(zhí)行，行政審判庭又要對其正當性進行審查，兩案審查的是同一個具體行政行為；行政訴訟的審查還沒結案，同一案的非訴行政案件執(zhí)行審查也不可能結案并進進執(zhí)行程序，這也說明了在行政訴訟過程中，人民法院不能對被訴的具體行政行為強制執(zhí)行。
3、在行政復議或者行政訴訟階段，如行政機關申請人民法院執(zhí)行其被訴的具體行政行為，人民法院審查后予以強制執(zhí)行；假設行政復議或者行政訴訟對具體行政行為的公正性、正當性審查后作出的是撤銷決定或撤銷判決呢，那豈不是同一人民法院對同一具體行政行為作出自相矛盾的不同裁判和處理嗎？這種狀況顯然是與行政訴訟及非訴行政案件執(zhí)行的立法精神相悖的。
4、從切實保護公民、法人和其他組織的正當權益的角度來看，行政訴訟是人民法院按照有關法律規(guī)定對行政機關的具體行政行為設立的最后一條補救渠道，是針對行政機關作出的具體行政行為、復議機關作出的行政復議行為的一種救濟，假如在行政復議或者行政訴訟期間人民法院又同時對被復議或被訴訟的具體行政行為強制執(zhí)行，實際上就是變相剝奪了公民、法人和其他組織的行政復議權和提起行政訴訟的權利，其正當權益就不可能得到正當有效的保障。因此，在行政訴訟期間，人民法院不能對被訴具體行政行為強制執(zhí)行。
筆者傾向于第二種理解。
二、對“不停止執(zhí)行”規(guī)定的操縱及建議。
主義國家的法制是同一的，特別是近幾年，我國相繼頒布并實施了《行政處罰法》、《行政復議法》，關于執(zhí)行《行政訴訟法》的司法解釋等一批規(guī)范行政執(zhí)法和行政訴訟的法律法規(guī)，都體現(xiàn)了既要公正執(zhí)法、公正司法、依法行政，又要切實保護公民、法人和其他組織的正當權益的精神，在對“行政復議或者行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行”的法律規(guī)定的操縱上，筆者以為應采取以下方法。
一是對行政機關作出的具體行政行為在行政復議或者行政訴訟期間，要對行政治理相對人加強法制宣傳和，敦促其首先自覺履行具體行政行為所確定的義務，在具體行政行為經(jīng)法定程序維持或撤銷后，按照行政復議或行政訴訟所確定的內容最后實施執(zhí)行。
二是加強行政執(zhí)法的宣傳和行政執(zhí)法的力度。凡法律法規(guī)對行政機關授權有強制執(zhí)行權力的，具體行政行為一經(jīng)作出在未經(jīng)司法程序確以為無效前，為維護行政治理的連續(xù)性和社會治理的穩(wěn)定性，就立即進進行政強制執(zhí)行程序，以保證國家賦予的行政權得以較迅速的實現(xiàn)。
三是行政機關的具體行政行為需經(jīng)人民法院運用法律手段實施強制執(zhí)行的，應嚴格遵守《行政訴訟法》第六十六條和最高人民法院關于執(zhí)行《行政訴訟法》若干題目的解釋第八十六條、第九十三條、第九十四條的規(guī)定，必須在行政復議和行政訴訟期限屆滿后人民法院方可受案、審查并執(zhí)行，在行政復議和行政訴訟期限未滿時人民法院不得強制執(zhí)行，在行政復議或者行政訴訟過程中人民法院更不能強制執(zhí)行。
為維***律的尊嚴和法制的同一，也為了嚴厲執(zhí)法、公正執(zhí)法，建議立法機關或法律授權有解釋權的機關或部分，對“行政復議或者行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行”這一法律規(guī)定，分別就行政機關實施的行政強制執(zhí)行和人民法院實施的司法強制執(zhí)行作出具體的解釋，便于在司法實踐中正確操縱。
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