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淺談我國村民自治制度的完善
摘要：村民自治是我國農(nóng)村民眾實現(xiàn)當家作主的重要途徑，是我國憲法賦予村民的一項權利。但由于受各種不利因素的影響，有些地方的村民自治實施的并不成功，廣大村民沒有真正享有和行使自己的權利。因此，完善有關村民自治的各種制度和法律以及解決實踐中存在的問題就顯得十分必要。
關鍵詞：村民自治 憲法 土地制度
村民自治不但是人民當家作主的具體體現(xiàn)。而且對提高村民的民主法治意識、為廣大農(nóng)村提供一個良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和社會治安環(huán)境以及提高村民的參政和監(jiān)督的積極性等方面都具有積極的作用。從長遠來看，由于村民自治將對中國農(nóng)村社會的各方面產(chǎn)生重要影響，因此，搞好村民自治對中國農(nóng)村乃至整個國家的發(fā)展都具有重要意義。
一、村民自治的界定
村民自治，就是農(nóng)村村民以村為自治單位，對自治范圍內(nèi)的事項進行自我管理、自主決策，依法辦理自己的事情，任何機關、團體和個人不得干涉。村民自治制度主要指以《中華人民共和國村民委員會組織法》(下稱《村委會組織法》)為代表的一系列有關村民自治的法律規(guī)范和制度的總稱。
村民自治是一種直接民主形式。體現(xiàn)了我國基層民主發(fā)展的方向，具有鮮明的時代性，它是農(nóng)民直接參與的基層群眾自治活動．同時村民自治既是國家把基層組織的事務劃歸當?shù)卮迕窆芾怼⒁彩菄野炎灾巫鳛檗r(nóng)民權利的實現(xiàn)形式。村民自治主要由村民通過行使村民自治權來行使。
村民自治權主要包括村民選舉權、決策權、管理權、監(jiān)督權等。在這些權利的實現(xiàn)過程中．村委會扮演了十分重要的角色，許多權利直接通過村委會來行使。因此，了解村委會的性質(zhì)和特征以及法律的規(guī)定，對搞好村民自治具有重要意義。
我國憲法第111條規(guī)定：城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織．居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規(guī)定。同時，《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條規(guī)定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督。至于村民委員會在民法上的性質(zhì)．目前在民法理論界還沒有定位。由于村委會既不是基層政權，也不是事業(yè)單位，更不是企業(yè)，也不符合普通社會團體的特征，基于村委會這種獨特性，筆者贊同村委會不是法人的這種觀點。
一般意義上的社會團體僅是自治性組織，而村委會除了其自治性外，還很大程度上承擔了推行國家政策的職能闈拼。村委會與其他自治性組織的最根本區(qū)別是：村民委員會以集體名義擁有土地所有權。即農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)民土地往往由村委會代表集體分配，而城市土地屬國家所有，城市居民委員會不能代表國家行使所有權。這是村民委員會與居民委員會的不同之處，也是村民委員會與其他自治性組織的區(qū)別。村委會的這一特點。使得村委會與其成員的關系和其他自治性組織與其成員的關系也不一樣．村委會的力量更強大，因為它實際上掌握了土地的所有權(以集體的名義)，各成員在經(jīng)濟上依附于村委會，其成員的獨立性大大降低。
二、我國村民自治制度在實踐中的困境
村民自治對擁有幾千年封建專制傳統(tǒng)的中國無疑是新事物，雖然取得了一定的成績，但也存在不少問題，我們還必須清醒的看到，村民自治從法律制度到社會實踐都還有很多不足之處需要我們?nèi)ジ倪M，具體主要有：
(一)有關村民自治的立法不夠科學，實施起來困難
首先，有關村民自治的法律不夠健全，除了《村委會組織法》外，一系列與之相關的選舉、監(jiān)督等方面的法律并未全面建立起來，使得村民自治的權利難以真正實現(xiàn)。其次，已有的村民自治法律缺乏可操作性。如《村委會組織法》，其程序性規(guī)定非常少，有些條文非常籠統(tǒng)，不夠細化。如第13條規(guī)定：村委會選舉，由村民選舉委員會主持。村民選舉委員會成員由村民會議或者各村民小組推選產(chǎn)生。但是，如何推選，推選多少人，有什么程序等都沒有詳細的規(guī)定，這樣，雖然相關法律有很多關于村民權利的規(guī)定，但是因其缺乏可操作性而使一些村民權利得不到行使。同時，關于法律責任主體以及違法后果的規(guī)定不明確。如《村委會組織法》第15條規(guī)定：以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段妨害……．選舉的……．有關機關應當負責調(diào)查并依法處理，以威脅、賄賂選票等不正當手段當選的，其當選無效。對上述不法行為，其規(guī)定由有關機關依法處理，但是依據(jù)什么法、如何處理、承擔什么責任等都沒有明確規(guī)定，只規(guī)定采用這種方法當選的無效。而根據(jù)我國刑法的有關規(guī)定，破壞村民委員會選舉的也不構成破壞選舉罪。這樣，在處罰不明確的同時，連最后刑法上的一點威懾力也消失殆盡了。
(二)村民的自治意識淡薄，參加村民自治的動力不足
幾千年封建專制思想對中國鄉(xiāng)村的影響是巨大的。就連最基層的“官”——村官。廣大群眾也不太相信自己能夠選出并監(jiān)督他。另一最根本的原因在于農(nóng)村土地的集體所有制。造成農(nóng)民缺乏對最影響自己生活的——土地的關切，其結果便是使農(nóng)民淡于關注以集體名義擁有土地的組織——村委會，從而對村民自治漠不關心。農(nóng)村土地的集體所有制以及承包責任制分別解決了解放前廣大農(nóng)民無地可種和改革開放前沒有生產(chǎn)積極性的問題。但是仍沒有解決最根本的問題——產(chǎn)權問題。現(xiàn)代漢語詞典對集體的解釋是：許多人合起來的有組織的整體(跟個人相對)。而我國農(nóng)村土地集體所有制中的集體是個很模糊的概念，我國《土地管理法》中集體被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村小組，但土地到底歸哪一主體所有，法律并沒有明確規(guī)定。在我國，承擔民事權利的最終主體有兩種：法人和自然人，國家在特殊情況也可以是。但無論鄉(xiāng)(鎮(zhèn))還是村或村小組，它們都既不是法人也不是自然人，不能作為最終的權利主體，這樣土地的產(chǎn)權主體實際上被虛置。實際上，“集體”、“集體所有”、“集體所有制”都是政治經(jīng)濟學上的概念嘲，在法律文本中直接使用，會出現(xiàn)主體、內(nèi)容等一些問題的不確定。現(xiàn)實生活中，土地集體所有制的這種缺陷使農(nóng)民利益受到侵犯等各種問題的出現(xiàn)。同時由于土地產(chǎn)權不明晰，造成集體成員責任心不強(表現(xiàn)為村委會疏于對土地的管理、普通群眾缺乏對土地的關切等)。村民參與自治的熱情不高，最終使村民自治制度不能得到很好的實施。
(三)村民自治的過程缺乏監(jiān)督
村民自治的過程的監(jiān)督主要有兩方面：對村委會選舉過程的監(jiān)督和對村委會日常工作的監(jiān)督。村委會作為群眾性自治組織，它的權力來自于廣大村民的授予．對其的監(jiān)督應該主要來自于廣大村民。這種監(jiān)督方式是自下而上、由內(nèi)而外的，但是由于大部分村民缺乏參與村民自治的熱情，致使這種內(nèi)部監(jiān)督很不到位；另一方面，由于法律對村委會的定位是基層群眾性自治組織，不是基層政權。因而也淡出了政府系統(tǒng)內(nèi)專門法律監(jiān)督機關的視線，使這些機關對村民自治的外部監(jiān)督也隨之弱化。這樣，在內(nèi)外監(jiān)督都非常不力的情況下，許多地方的村民自治十分混亂，干群關系緊張。
(四)其他非正常因素對村民自治的影響。
一些地方的村民自治，如村委會選舉，當選的人靠的并不是自己能力、聲望等，而是一些非正常因素，如金錢、勢力(在村中非常強勢的人)、宗
