關于發(fā)展公共交通的調查報告
公共交通是城市公共服務體系的重要環(huán)節(jié)，是市民極為關注的熱點問題。城市的公交服務質量，更是衡量一個城市文明程度的標志。市政府對我市公交發(fā)展十分重視，XX年3月提出了爭創(chuàng)“全國先進，中西部一流，群眾滿意”的城市公交發(fā)展目標。為推進我市公交優(yōu)先發(fā)展，市政協成立了調研課題組，對影響公交發(fā)展的各方面因素進行了深入調查，以期對發(fā)展公交，緩解市民出行難提供一些幫助。
一、公交現狀
(一)基本情況
截至XX年底，中心城區(qū)共有公交企業(yè)10家，其中市公交集團為國有企業(yè)，其余9家為民營企業(yè)。10家企業(yè)共擁有各種型號公交車4450輛，經營線路175 條。市公交集團擁有車輛3706臺，經營線路138條(不含中心城區(qū)周邊參、控股企業(yè))。民營企業(yè)擁有公交車輛744臺，經營線路37條。按載客量，市公交集團占據市場份額的88%左右，主要負擔中心城區(qū)公交客運。民營企業(yè)占據市場份額的12%左右，主要承擔二圈層與中心城區(qū)之間的公交換乘駁接。中心城區(qū)全部公交車輛折合5821標臺，萬人擁有車輛量
17.67標臺，城區(qū)公交出行分擔率23.22%。
近年來，為建設“全國先進、中西部一流、群眾滿意”的城市公交，解決市民“出行難”問題，市政府采取多種措施，大力發(fā)展國有主導的城市公交，取得了明顯的成績。主要做法有：
1、增加車輛和調整線路，提高公交運力
XX年底，中心城區(qū)公交營運車輛5220
標臺(市公交集團4436標臺)，公交線路174條。到XX年底，中心城區(qū)公交營運車輛增加到5821標臺(市公交集團4963標臺)，公交線路增加到175條(較上年新開行12條，調整優(yōu)化取消11條)。增加車輛和調整線路，提高了公交運力，日載客量由XX年的244.7萬人次增加到XX年的291.6萬人次，上升19%。
2、推行ic卡票制改革，提高公交出行分擔率
市公交集團公司推出ic卡并相繼采取一系列優(yōu)惠措施后，
ic卡發(fā)行量快速增長。XX年底為93萬張，XX年底增至143萬張，2011年7月達到202萬張。ic卡票制改革吸引了大量群眾乘坐公交車，公交出行分擔率有較大提高。
3、試行公交專用道，提高公交運行效率
交管部門在一環(huán)路、蜀都大道劃定了兩條公交專用道，并于2011年5月1日起投入運行。據初步測定，車速由原來的12公里/小時提高到15～20公里/小時，部分路段可達30公里/小時，公交車運行時間節(jié)約20%以上，快捷性得到初步體現。
上述工作在一定程度上緩解了市民出行難局面，車速過慢、乘車擁擠、舒適度低等突出問題得到一定程度的解決。XX年底，中心城區(qū)市民公交出行分擔率由XX年的14.7%提高到23.22%。
(二)主要問題
在國內同類大城市中，市的公交一直處于相對落后的位置。主要表現為站點遠、乘車難、換乘難，從而導致公交車速度慢，準點率低。特別是在上下班高峰時期，公交車候車時間過長，車內擁擠不堪，上下車秩序混亂，群眾反應強烈。公交服務水平不高導致市民大量選擇私家車、自行車、電瓶車、出租車等方式出行，大大增加了本來就不堪重負的道路負荷;而道路負荷大、擁堵又導致公交車的運營速度更慢，促使更多的人選擇乘坐公交車以外的方式出行，從而形成惡性循環(huán)。公共交通發(fā)展落后已經成為影響發(fā)展的重要因素。
經過深入分析，我們認為制約公交發(fā)展的主要因素有線網、場站、路權、行業(yè)監(jiān)管、內部管理及相關配套政策。這些因素相互影響，引發(fā)一系列問題，制約了公共交通的發(fā)展，使得市民出行難的問題長期得不到緩解。
1、線網
現有的城市公交線網設置不夠科學，層次不分明，分工不明確。這是影響公交發(fā)展的最主要因素。主要表現為：線路重疊過多，線路走向設置不合理，對市民出行考慮不周。許多居民小區(qū)沒有公交車經停，居民公交出行困難，被迫選擇其他出行方式。近年來有關部門雖然已在著手進行線網優(yōu)化，但尚未達到科學規(guī)劃、合理設置的標準。
2、場站
公交場站建設滯后，是影響公交發(fā)展的瓶頸。長期以來，城市建設中對公交場站的規(guī)劃和建設嚴重不足。新開發(fā)區(qū)域的公交場站建設常被忽視，舊城區(qū)原有的公交場站也被大量擠占挪作他用。一環(huán)路以內現在已經沒有一個公交場站。市公交集團近年來車輛增加很快，但場站建設滯后，目前使用場站僅50個，計835余畝，按國家建設部有關標準計算缺口近50%。場站缺乏直接影響高峰班次的投放，當前在運力比較充足的情況下，也無法加大高峰期車輛的投放。
場站不足還嚴重影響到公交線網的優(yōu)化。市內缺乏中轉站首末站造成線路過長，加大了優(yōu)化線路的難度。一個需要引起充分注意的是例子是，正在建設中的天府廣場地鐵中心樞紐，就沒有規(guī)劃和建設公交場站。
3、路權
城市的公共資源之中，道路資源最為緊缺。長期以來，在道路資源的分配上，公交路權優(yōu)先的原則沒有得到充分的重視。2011年5月之前，一直沒有設置公交專用道，僅在幾條最重要的干道上設置了公交優(yōu)先道。由于相關管理未能合理配套，這些公交優(yōu)先道經常受到大量社會車輛的違法侵占，嚴重影響了公交車的運營速度。運營速度的降低使公交車發(fā)班頻率和準點率降低，造成等候時間過長等問題，嚴重制約了公交出行分擔率的提升。
路權涉及到的最大困難是市區(qū)路網存在大量的瓶頸路段、雙向6車道的路網不完善，需要進行新一輪的市區(qū)道路改擴建工程。
4、政策
城市公交作為帶有一定公益性的社會服務，政府應給予相應的政策和財政支持。對參與經營的企業(yè)，應不分國有和民營，都給予“國民待遇”。比如，市公交集團推出ic卡優(yōu)惠票價和對特殊人群的免費優(yōu)惠后，民營公交線路因為不能得到政府的相關補貼而未能實行同樣的優(yōu)惠票價，不能刷卡，從而形成“一個城市兩種票價” 的現象，參與公交服務的民營企業(yè)和乘坐民營公交的市民對此有較大的反映。
在7月10日報送給市政府的《關于我市民營公交企業(yè)運營情況的調研意見》(成政協辦函〔2011〕35號)中，對政策問題已經提出了明確建議，市級相關部門現正著手研究制定方案，本調研報告中就不再作論述。
二、意見和建議
(一)堅定信心，確定以公共交通為主體的城市交通發(fā)展模式
要促進城市交通的良性發(fā)展，首先要解決城市交通的發(fā)展模式。目前，我市平均每天新增500余輛機動車上路，主城區(qū)的電瓶車已達120萬輛，道路資源難以承載社會車輛增加的壓力。因此，要堅定不移地選擇以公共交通為主體的發(fā)展模式，建設以公共交通為主導的多元化城市交通系統，提高公交出行分擔率。城市交通結構應以公共交通為主體，構建以“軌道交通為骨干、快線公交為主體、支線公交為支撐、出租汽車為補充”，合理匹配、高效快捷并與城市規(guī)模、人口和經濟發(fā)展相適應的公共交通系統。同時，對小汽車采取不限制購買，但限制使用的辦法，出臺一些調控政策，在不同的區(qū)域特別是中心城區(qū)控制小汽車使用。對電動自行車的限制措施也應該繼續(xù)加強。
同時，為適應公交優(yōu)先發(fā)展的需要，建議修改《市城市公共汽車客運管理條例》，對我市公交發(fā)展的指導原則、政策支持、管理體制、資源配置、服務規(guī)范、監(jiān)管執(zhí)法等，按照新的形勢和要求予以相應調整。
(二)加快線網優(yōu)化建設，根據線網需求合理配置車輛
要加快實施公交線網優(yōu)化，逐步形成公交快線網和干線網，并在此基礎上搭建公交支線網，形成主干線路、干線線路、支線線路相互配合，層次分明，換乘高效、便利，具備較強出行吸引力的中心城區(qū)公交線網。線網優(yōu)化應該遵循以下原則：盡量減少公交線路重復;降低非直線系數;中心城區(qū)公交線路換乘系數原則上不超過 1.4，主干線路、干線線路、支線線路各層次間建立方便、快捷的換乘場(站);凡是具備條件的中、小街道，原則上都應該開行支線公交;新增或延伸線路，向新建的大型住宅區(qū)、商業(yè)中心區(qū)、高等院校、工業(yè)園區(qū)等延伸，擴大公交線路覆蓋率。市公交集團現已在市區(qū)53個片區(qū)中開通8條支線公交，應加快進度，爭取在 2年內基本完成。
同時，為適應線網優(yōu)化的需求，建議增購高性能大容量公交車和小型公交車，使車輛結構盡快形成合理的比例，在適應城市快速公交系統建設和干線、支線公交對車輛不同需求的同時，提高公交舒適度，以吸引更多的人乘坐公交車。
(三)綜合開發(fā)利用，加快公交場站建設
公交場站是線網優(yōu)化的重要基礎，要加大公交場站的規(guī)劃力度和規(guī)劃執(zhí)行力度。在土地資源緊缺的主城區(qū)，舊城改造要規(guī)劃地下公交場站，要求開發(fā)商同步建設、同步交付使用，以有效地解決首末站嚴重短缺的問題。公交場站的深度開發(fā)要給予政策上的傾斜，鼓勵公交企業(yè)和社會資本參與公交場站建設。對于新開發(fā)區(qū)域，公交場站的配建必須納入新建小區(qū)的強制性條件。只要達到一定規(guī)模的新建小區(qū)，必須配建相應規(guī)模的公交場站。場站建設要實行綜合配套建設，要對整個區(qū)域綜合開發(fā)和立體開發(fā)，進行統一管理。這是一個比較復雜的系統工程，建議相關部門選擇一個場站建設作為試點，為以后的工作提供樣板和經驗。
正在修建地鐵，輕軌建設也在緊鑼密鼓地籌備之中。為最大限度地發(fā)揮地鐵、輕軌和公交汽車的效率，要系統規(guī)劃三者之間的換乘駁接樞紐，有機銜接，以充分發(fā)揮城市公共交通體系的綜合效益。
(四)推廣公交專用道，建設快速公交系統
公交運營速度是提高公交出行分擔率的核心問題。要下決心在具備條件的交通干線上實行公交專用道，建設快速公交系統，使公交出行較私人交通出行更具優(yōu)勢，從而吸引更多的人選擇公交出行，提高公交出行分擔率，緩解中心城區(qū)交通壓力。
快速公交系統建設應該遵從“專用、快速、大容量和線網整合”四條原則。加快配置先進科技設備，用先進的科學技術手段調度管理公交系統，也是建設快速公交系統中一個值得高度重視的問題。
實行公交專用道的道路條件是雙向6車道。目前這樣的道路并不是太多。一些干線如新華大道、紅星路部分只有4車道。建議加大這些路段工程的改造力度，盡快在這些干道設置公交專用道。同時，為實現路權向公交傾斜的宏觀目標，建議市交委、交管局參與城市建設的規(guī)劃和城市道路的技術規(guī)劃設計。
(五)加強對公交企業(yè)的監(jiān)管，鼓勵民營公交企業(yè)整合
相關職能部門要按照市政府提出的爭創(chuàng)“全國先進，中西部一流，群眾滿意”的城市公交發(fā)展目標，制定行業(yè)服務標準，對公交企業(yè)經營線路進行動態(tài)管理、考核、授權經營;要提高公交企業(yè)進入門檻，嚴格禁止掛靠經營和收取保證金等辦法的承包經營。
加強監(jiān)管，提升公交企業(yè)服務水平。建議今年內重點研究解決市民反映突出的運營時間問題。目前公交除少數干線外，絕大部分線路均在晚上7至8點收車，這樣的時間表同二三十年前基本沒有區(qū)別，與現在的城市規(guī)模和市民生活方式不相適應，與市打造最佳人居環(huán)境的奮斗目標不相符合。應根據市民需要，對線路的收發(fā)車時間做出相應調整。
整合規(guī)范民營公交企業(yè)。現有民營公交企業(yè)9家，利益分散，經營矛盾大，不利于公交資源的優(yōu)化配置和行業(yè)監(jiān)管，同時也導致服務質量參差不齊，消費者的利益受到一定的損害。有關部門應以優(yōu)質服務和安全生產作為主要考核指標，進行調控，支持鼓勵民營公交進行整合，引導其進行規(guī)模化、集約化、專業(yè)化經營，以減少經營矛盾，為市民提供更好的公共交通服務。
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