養老保險向基金制轉軌的問題與前景分析
中國傳統的養老保險制度是在50年代初適應產品經濟和高度集中的計劃管理體制的要求，仿效蘇聯的“國家保險”模式建立起來的，是典型的計劃經濟的產物。改革開放以來特別是社會主義市場經濟被確立為經濟體制改革的目標模式以后，養老保險制度越來越無法適應形勢的發展，受到了來自以下幾方面的壓力和挑戰。
——無法應對人口迅速老齡化的沖擊。1999年10月，中國60歲以上的老年人達1.26億，約占總人口的10％，已經進入老年型國家的行列。65歲以上的人口與15歲。64歲人口的比例，即老年人口贍養率，從1990年的8.7％增加到2000年的10.2％，預計到2020年和2050年將分別上升到15.5％和31.2％。因此，如果不對現收現付制進行改革，那么到2033年，養老保險費率將達到39.27％。這樣高的繳費率是企業難以承受的，會造成養老金的支付危機，也會大大影響我國企業的國際競爭力。
——抑制了職工和企業的積極性，扭曲了勞動力市場的運行機制。在現收現付制下，職工（以及企業代職工）繳納的養老保險費與他退休后獲得的養老金收益之間并沒有直接的必然的聯系。因此，它實際上造成了勞動力供給和需求之間的一個“稅收楔子”，會降低勞動力供給的數量，產生效率損失，隨著老齡化帶來的繳費率的不斷提高，由此造成的效率損失也會越大。
——覆蓋范圍較窄，不利于充分發揮“社會穩定器”的作用。傳統的養老保險制度覆蓋的主要是國有部門，而對改革開放后迅速發展起來的三資企業、集體企業、私營和個體企業而言則覆蓋不足。據統計，1978年到1997年間新增的21485萬個就業崗位中的72.4％是屬于非國有部門的。1996年，國有企業、集體企業和三資企業參加養老保險的比例分別為95.15％、51.47％和27.48％。這種狀況不利于勞動力的跨部門流動和不同類型企業之間的公平競爭。而其原因則在于非國有企業與國有企業的職工年齡結構和歷史負擔不同，以現收現付為特征的體制會導致資金向國有企業的再分配承擔額外的成本。
——養老保險的行政管理職能與養老金經營職能不分，導致對養老金的管理缺乏有效的監督與制衡機制，養老金被擠占、挪用的現象時有發生，影響了退休人員的生活保障。
正是在此背景下，國務院近年來頒布了關于養老保險制度改革的一系列文件，決定從現收現付制向“社會統籌與個人賬戶相結合”的部分積累制過渡。但是，在具體實施過程中，特別是在以個人賬戶為基礎的基金制的建立方面，仍然存在著一些有待于進一步研究和解決的問題，下面我簡要談談比較關鍵的幾個問題。
第一，轉軌戰略問題。應以雙軌方式實現漸進過渡，向基金制轉軌需要建立個人賬戶。目前我國建立的個人賬戶很大程度上是名義賬戶，名義賬戶也稱“空賬”，它雖然在避免勞動力市場的扭曲、提供更好的繳費激勵方面與傳統的現收現付制相比有其優越之處，但從本質上看仍然屬于現收現付制。它并不能夠提供真正的基金積累和基金運營的'收益，從而無法應對老齡化的沖擊。之所以出現這種情況，是因為改革過程始終回避了“老人”的養老金的來源問題，仍然從正在工作的一代人的賬戶中抽取資金來支付“老人”的養老金。我們必須盡早解決這一問題，拖得時間越長，改革成本會越高。為此，可以區分三種不同情況分別處理：
（1）對于那些已經退休的“老人”和今后幾年就要退休的職工（比如50歲以上），應繼續留在舊制度中，其養老金支付仍然采用現收現付的制度安排，但是資金來源已不能動用正在工作的人們向自己的個人賬戶的養老保險繳費，必須另辟途徑。
（2）對于那些即將參加工作的“新人”，比較容易處理，應直接采用新制度，實行完全的基金制。此外，對參加工作的時間較短（如5年以內）的職工，因空賬的數額較小，可以由政府籌資盡快加以彌補，以做實個人賬戶。
（3）對于其他的職工，如果完全按照“新人”的辦法處理，則由于空賬的數額較大，政府很難迅速拿出這筆資金，若完全比照“老人”的辦法處理，則無法避免舊體制的弊端，會造成長期內的財務失衡。因此，這些人可以從現在起建立個人賬戶，退休后根據賬戶余額大小逐領取養老金，同時，政府根據他們在舊制度下的繳費年限為依據，在退休后每月發放一定數量的養老金作為對個人賬戶的補充。
通過上述方式，新制度可以在大約50年—60年的時間內基本取代舊制度，同時不會對財政和宏觀經濟造成太大的壓力。
第二，轉軌融資問題。對于“老人”和“中人”而言，由于繳費被以現收現付形式支付給了上一代退休人員，他們要么沒有個人賬戶，要么個人賬戶資金不足，因此國家有必要籌措資金解決這些人的養老保險問題，這是向基金制轉軌得以成功的前提條件。如何籌集這筆資金，看法并不一致，有人主張稅收融資，有人主張債務融資，也有人主張通過變現國有資產來融資。就目前現實情況而言，1999年，我國的養老金支付總額為1925億元，從今年開始很可能會突破2000億元，這么一筆龐大的資金需求，我認為，單純使用任何一種方式來籌集都會力有不足，完全通過征稅，會加重企業和個人的經濟負擔，對經濟效率造成更多的損失；僅僅靠發行債券會令政府財政不堪重負；而變現國有資產受目前資本市場規模和發育程度的制約，也只能逐步進行。所以，只有三管齊下，才能較好地解決這一問題。
第三，如何實現養老金基金的保值增值。基金制能否比現收現付制更優越，從而更好地應付人口老齡化的沖擊，關鍵取決于基金的保值增值能力。為此應從以下幾方面著手做好工作：
（1）推進基金管理的民營化。與政府管理相比，由民營機構管理養老金基金可以克服“所有者缺位”問題，還能夠消除壟斷，強化競爭，提高養老金基金的收益率；
（2）加強政府對基金運營的監督；盡管政府不直接管理基金，但是它應該加強對基金運作的監管，強化信息披露，防止內幕交易和市場操縱等違規行為；
（3）促進資本市場的發展；包括擴大資本市場的規模，培養更多合格的機構投資者，加快金融創新以便為基金提供更多的投資工具，以及提高資本市場的效率以準確反映基金管理者的管理能力。
（4）完善基金管理公司的法人治理結構。建立有效的激勵機制和監督制衡機制，確保基金投資者的利益能夠受到充分地保護。
第四，賬戶分立問題。養老金制度兼有儲蓄和保障的職能，目前實行的社會統籌和個人賬戶相結合的體制將兩種職能統一在了一起，社會統籌資金的職能是通過再分配實現基本生活保障，因而籌資模式是現收現付式；個人賬戶資金的職能是通過儲蓄實現生命周期內的平滑消費，因而籌資模式是基金積累式。將兩者混淆容易導致再分配職能對儲蓄職能的擠壓，造成資金積累不足，兩種資金的統一管理也不利于資金通過有效的投資實現增值。因此，應將發揮保障職能的社會統籌從個人賬戶中分離出來，形成兩個獨立的支柱。同時，應合理確定兩個支往在養老保險制度中的比重，以更好地實現公平與效率的結合。
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