農(nóng)村土地改革細節(jié)決定成敗心得體會
關(guān)于農(nóng)村經(jīng)營性建設用地入市的改革，經(jīng)由新近全國人大對33個市縣授權(quán)的“綠燈法案”，有可能加快。但要看到，這項改革并不容易。早在2008年中共十七屆三中全會就已經(jīng)提出要建立“統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場”。這樣一個比較重要的改革目標，到現(xiàn)在轉(zhuǎn)化成了“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市”這樣一個范圍較窄、較具體的改革，可以說農(nóng)村土地制度改革整體上趨于慎重。依筆者之見，全國人大的改革授權(quán)固然體現(xiàn)了“依法改革”的新思維，很值得肯定，但從土地制度改革的內(nèi)在要求看，現(xiàn)在的改革部署僅僅是開始，今后改革演進必然產(chǎn)生新的授權(quán)要求。
“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市”有這樣幾個難題：
第一，農(nóng)村經(jīng)營性建設用地的分布過于零散，且往往與村莊民宅混雜在一起，不利于集中規(guī)劃利用。滿足城市生活的`小型企業(yè)適合在城市及其周邊布局，而農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)需要一定規(guī)模，三畝五畝的土地不好利用。制造業(yè)的配套企業(yè)也需要有一定的集中度，不好分散在村莊。如果零星的經(jīng)營性建設用地做商業(yè)住宅開發(fā)，就意味著商品房與農(nóng)民的房屋混合在一起，這就給基礎設施建設帶來難題。如果兩類住宅的景觀反差過大，也會使商品住宅價值受損，這又給招商帶來難題。
第二，農(nóng)村的經(jīng)營性建設用地與非經(jīng)營性建設用地的邊界并不好確定。筆者了解到，某地村莊的農(nóng)民“自愿”把自己的宅基地退回給集體，集體便把這些宅基地看做經(jīng)營性建設用地。這種做法從法理上看，很難認為它不合理。但如果多數(shù)村莊這樣做，區(qū)別經(jīng)營性建設用地與非經(jīng)營性建設用地就失去了意義。
第三，大量農(nóng)村經(jīng)營性建設用地已經(jīng)被占用，利用效率不高，但又難以收回。有的地方政府采取了一些措施，如給予合同提前終止的利益補償?shù)龋屨嫉刂魅俗呷恕５驗檠a償不到位，效果不好，引起了一些沖突。有的村莊收回了土地，但也沒有解決再利用的問題，使得多方面的利益都受到傷害。
盡管有上述這樣一些問題，改革還是要推動。這里套用一句老話：“細節(jié)決定成敗。”在改革中可以考慮下述幾個方面措施：
一是要利用好國土部關(guān)于城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”的政策空間，將零星的經(jīng)營性建設用地做一個空間集中。筆者以為，國土部可以適當增大“增減掛鉤”的指標，甚至可以考慮在33個縣市取消“增減掛鉤”的指標限制。
二是可以考慮給地方更多的自主權(quán)，使村莊整體建設與經(jīng)營性建設用地入市后的建設得到統(tǒng)籌考慮。在建設環(huán)節(jié)，將村莊的所有建設用地一并規(guī)劃，一并建設，但在“入市”環(huán)節(jié)，按照一定的比例，僅僅將一部分資產(chǎn)安排公開銷售。這樣可以提高土地資源的利用效率，也使農(nóng)民的生活品質(zhì)得以提高。當然，這樣做也要與“增減掛鉤”資產(chǎn)結(jié)合起來，不能在每一個村莊全面推進更新改造。
三是借助此項改革也要創(chuàng)新集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式。經(jīng)營性建設用地入市是一個很重要的改革層次，但還有一個跟隨而至的改革層次。大部分情形下，經(jīng)營性建設用地入市后會形成一個新的“集體資產(chǎn)”形態(tài)，而且這部分資產(chǎn)會通過建立股份制的辦法明確利益關(guān)系。如果做了此種改革安排，農(nóng)民的這部分股份也存在能不能“市場化”的問題，即允許農(nóng)民公開出售這部分股份?筆者以為，這個層次的改革遲早需要提上議事日程。
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