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財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建
如何在現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算管理體制下做好財(cái)政監(jiān)管工作，使有限的財(cái)力創(chuàng)造更多的效益，是對(duì)財(cái)政支出管理提出的新課題。建立單位、財(cái)政、審計(jì)三個(gè)層面的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，實(shí)施財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)，是加強(qiáng)財(cái)政支出監(jiān)管的重要手段，也是轉(zhuǎn)變財(cái)政管理職能、改進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理的需要。為此，本文就建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系作一探討。一、財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)的目標(biāo)、對(duì)象和范圍選擇
評(píng)價(jià)目標(biāo)概括地說(shuō)就是評(píng)價(jià)財(cái)政支出和耗用效益，即財(cái)政支出的合比例性、效益性；評(píng)價(jià)對(duì)象包括財(cái)政部門(mén)、財(cái)政資金使用部門(mén)（單位）、公共支出項(xiàng)目。與此對(duì)應(yīng)，財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)可分為綜合效益評(píng)價(jià)和項(xiàng)目效果評(píng)價(jià)。綜合效益評(píng)價(jià)包括財(cái)政支出總量效益評(píng)價(jià)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)效益評(píng)價(jià)，項(xiàng)目效果評(píng)價(jià)是指對(duì)具體支出項(xiàng)目所產(chǎn)生的效益的評(píng)價(jià)。
二、評(píng)價(jià)的選用、指標(biāo)的設(shè)置和標(biāo)準(zhǔn)的選取
１．評(píng)價(jià)方法是開(kāi)展評(píng)價(jià)工作的重要手段。，可供選擇的方法有以下幾種：①成本—效益法。這種方法廣泛于成本和效益都能準(zhǔn)確計(jì)量的評(píng)價(jià)，如公共工程項(xiàng)目等，但對(duì)于成本和效益都無(wú)法用貨幣計(jì)量的項(xiàng)目，難以使用。②最低成本法（也叫最低費(fèi)用選擇法）。它適用于成本易于計(jì)量而效益不易計(jì)量的支出項(xiàng)目，如一些社保項(xiàng)目支出。其優(yōu)點(diǎn)是簡(jiǎn)化效益的，在效益確定的條件下，只分析其成本費(fèi)用的高低。③綜合指數(shù)法。它在計(jì)算多種經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)指數(shù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)一定的權(quán)數(shù)計(jì)算出綜合經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)。通過(guò)將各環(huán)節(jié)或各經(jīng)濟(jì)效益單項(xiàng)指標(biāo)值進(jìn)行綜合，并以此說(shuō)明總體和各環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)效益水平。此方法準(zhǔn)確度高、全面、適用廣泛，但在指標(biāo)選擇和標(biāo)準(zhǔn)值確定方面比較復(fù)雜，操作難度大。④公眾評(píng)判法。即通過(guò)選擇有關(guān)方案進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)公眾進(jìn)行問(wèn)卷或抽樣調(diào)查，以評(píng)判其效益。這種方法適合于對(duì)公共管理部門(mén)和財(cái)政投資興建的公共設(shè)施等項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，缺點(diǎn)是適應(yīng)范圍有限，有一定的模糊性。⑤因素分析法。這種方法注重考察公共支出項(xiàng)目的直接費(fèi)用與間接費(fèi)用，將各種費(fèi)用因素盡量列舉出來(lái)，同時(shí)將各種可能的直接效益和間接效益列舉出來(lái)，加以排序，進(jìn)行綜合分析。⑥動(dòng)態(tài)比較法。將某類(lèi)支出或項(xiàng)目的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析，了解歷史上的變化和效益波動(dòng)情況，通過(guò)歷史數(shù)據(jù)排列，既可看出趨勢(shì)，也可了解相關(guān)因素在不同時(shí)期的影響及其作用機(jī)理，進(jìn)而分析效益差異的成因及改進(jìn)方向。⑦攤提計(jì)算法。主要用于項(xiàng)目支出，利用年盈余回收的時(shí)限計(jì)算投資風(fēng)險(xiǎn)。攤提時(shí)間越短，投資風(fēng)險(xiǎn)越小。⑧目標(biāo)評(píng)價(jià)法。它是將當(dāng)期經(jīng)濟(jì)效益或社會(huì)效益水平與其預(yù)先目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比分析的方法。
２．評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是建立財(cái)政支出評(píng)價(jià)的載體，財(cái)政支出效益必須通過(guò)評(píng)價(jià)指標(biāo)予以體現(xiàn)。科學(xué)、完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是取得正確評(píng)價(jià)結(jié)果的先決條件，因而指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)完整性、科學(xué)性及易操作性等特點(diǎn)，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性兼顧的原則，按照評(píng)價(jià)目標(biāo)和財(cái)政支出范圍分層設(shè)置。
３．評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是衡量公共財(cái)政支出效益的標(biāo)準(zhǔn)。在評(píng)價(jià)指標(biāo)確定后，選取恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值是使評(píng)價(jià)結(jié)果科學(xué)、公正的保證，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值應(yīng)以財(cái)政支出性質(zhì)、類(lèi)別為基礎(chǔ)，按照不同地區(qū)、行業(yè)、項(xiàng)目規(guī)模，采用歷史經(jīng)驗(yàn)、政策標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析、專(zhuān)家評(píng)估、公眾印象等方法取得。①關(guān)于支出項(xiàng)目評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，一是項(xiàng)目工程技術(shù)、施工效率、質(zhì)量管理等標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)源于項(xiàng)目技術(shù)質(zhì)量統(tǒng)計(jì)資料；二是項(xiàng)目效益標(biāo)準(zhǔn)，包括成本凈現(xiàn)值、資金到位率、財(cái)務(wù)收益率、投資利稅率等標(biāo)準(zhǔn)，主要來(lái)源于項(xiàng)目財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；三是項(xiàng)目的社會(huì)效益標(biāo)準(zhǔn)，如公眾滿意度、就業(yè)、環(huán)境改善及脫貧情況等。②關(guān)于部門(mén)（單位）評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，包括部門(mén)辦事效率、標(biāo)準(zhǔn)成本率、計(jì)劃目標(biāo)完成情況、服務(wù)滿意度等標(biāo)準(zhǔn)資金項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況。資金使用最終效益是評(píng)價(jià)資金使用單位效益的基本標(biāo)準(zhǔn)。③關(guān)于財(cái)政支出綜合效益標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展、做大“財(cái)政經(jīng)濟(jì)蛋糕”為主要目標(biāo)，具體有反映財(cái)政資金規(guī)模水平、財(cái)政收支發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政資金適度水平、自給能力及管理水平、合理支出結(jié)構(gòu)等標(biāo)準(zhǔn)，取值基礎(chǔ)可以是歷史經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)或通過(guò)縱橫對(duì)比分析采集。
評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值的選取是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作，既要依賴龐大的系統(tǒng)支撐，又要與部門(mén)政策標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)認(rèn)知度及其他標(biāo)準(zhǔn)相銜接；既要解決標(biāo)準(zhǔn)值層次性、社會(huì)效益量化問(wèn)題，又要盡可能解決標(biāo)準(zhǔn)值統(tǒng)一性和可操作性問(wèn)題，逐步建立起與支出指標(biāo)相適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)值體系。
三、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建
建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系不僅包括一套指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系和評(píng)價(jià)體系，還應(yīng)有一套完整的財(cái)政支出評(píng)價(jià)工作制度體系，包括評(píng)價(jià)的組織管理制度、實(shí)施辦法及工作流程、結(jié)果運(yùn)用等。
１．單位、財(cái)政部門(mén)和審計(jì)機(jī)關(guān)三層次的財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)制度安排。單位負(fù)責(zé)提出購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品的依據(jù)和用最少的錢(qián)獲得最大結(jié)果的項(xiàng)目設(shè)計(jì)，并在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中對(duì)部門(mén)支出項(xiàng)目的目標(biāo)、任務(wù)、投入規(guī)模與結(jié)構(gòu)、投入效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過(guò)支出項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果與計(jì)劃的對(duì)比、項(xiàng)目投入規(guī)模與實(shí)際達(dá)成目標(biāo)的對(duì)比，來(lái)評(píng)價(jià)項(xiàng)目是否較好地實(shí)現(xiàn)了效益和堅(jiān)持了例行節(jié)約原則，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的和相應(yīng)的措施。財(cái)政部門(mén)根據(jù)經(jīng)濟(jì)效益原則和例行節(jié)約原則，結(jié)合單位自我評(píng)價(jià)，負(fù)責(zé)對(duì)該項(xiàng)公共產(chǎn)品的購(gòu)買(mǎi)作綜合效益評(píng)價(jià)。審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)該筆資金使用效率進(jìn)行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)，即在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中和執(zhí)行后，根據(jù)財(cái)務(wù)管理業(yè)務(wù)，對(duì)照原定目標(biāo)和計(jì)劃，檢查項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行情況，主要側(cè)重于貨幣支出效益的檢查，依據(jù)計(jì)劃與實(shí)際的對(duì)照，對(duì)公共投資項(xiàng)目在支出結(jié)構(gòu)、效益、效率和效果四個(gè)方面進(jìn)行審核。績(jī)效審計(jì)是財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)結(jié)果公正合理的有效保障，是在單位自我評(píng)價(jià)和財(cái)政綜合評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上對(duì)財(cái)政支出的財(cái)務(wù)合規(guī)性和經(jīng)濟(jì)合理性的進(jìn)一步審核。財(cái)政部門(mén)根據(jù)審計(jì)部門(mén)的審計(jì)結(jié)果對(duì)各單位進(jìn)行支出效益評(píng)級(jí)，并作為來(lái)年預(yù)算安排、項(xiàng)目支出評(píng)價(jià)考慮的因素。
２．財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)實(shí)施辦法及工作流程。規(guī)定評(píng)價(jià)應(yīng)遵循的原則，確定評(píng)價(jià)的重點(diǎn)，明確評(píng)價(jià)采取的方法，規(guī)范評(píng)價(jià)的基本流程。評(píng)價(jià)工作基本程序?yàn)椋孩僦贫üぷ饔?jì)劃，確立評(píng)價(jià)對(duì)象；②組織專(zhuān)業(yè)小組，聘請(qǐng)專(zhuān)家；③設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)方案，下達(dá)評(píng)價(jià)通知；④督促部門(mén)自評(píng)，收集整理資料；⑤實(shí)施評(píng)價(jià)，形成評(píng)價(jià)報(bào)告；⑥做好評(píng)價(jià)。財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)應(yīng)堅(jiān)持定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)、事前評(píng)價(jià)與事后評(píng)價(jià)、定期評(píng)價(jià)和經(jīng)常性評(píng)價(jià)、當(dāng)前評(píng)價(jià)與長(zhǎng)遠(yuǎn)評(píng)價(jià)、自我評(píng)價(jià)與外部評(píng)價(jià)相結(jié)合，形成評(píng)價(jià)工作制度。
３．評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)及時(shí)報(bào)告同級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)作為決策，送組織人事等部門(mén)作為公共管理部門(mén)績(jī)效考核的參考，并為加強(qiáng)項(xiàng)目管理、監(jiān)督提供經(jīng)驗(yàn)。評(píng)價(jià)結(jié)果作為財(cái)政信息庫(kù)的重要組成部分，為財(cái)政預(yù)算編制、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和提高支出效率提供信息支持。重大支出項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)果，經(jīng)同級(jí)政府批準(zhǔn)后，可通過(guò)新聞媒體對(duì)外公布，以加強(qiáng)監(jiān)督。各級(jí)政府和財(cái)政部門(mén)應(yīng)建立重大財(cái)政支出獎(jiǎng)優(yōu)罰劣機(jī)制，對(duì)決策科學(xué)、項(xiàng)目實(shí)施成效巨大的部門(mén)，給予必要的獎(jiǎng)勵(lì)，反之，則給予必要的制裁，對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告暴露的財(cái)政收支、工程質(zhì)量等方面問(wèn)題，依法進(jìn)行查處。
四、操作思路
根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于制度變遷的有關(guān)論述，我們可以得出結(jié)論：作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的形成應(yīng)該是各利益方博弈的一種結(jié)果，它可能不是最優(yōu)的（毫無(wú)疑問(wèn)它至少是一種次優(yōu)選擇），但一定是運(yùn)行成本最低的。根據(jù)我國(guó)漸進(jìn)式改革的成功經(jīng)驗(yàn)和財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)的及實(shí)踐看，迅速?gòu)氐椎亟⒖茖W(xué)完整的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚不具備條件，但按照“循序漸進(jìn)、先易后難、先粗后細(xì)、由簡(jiǎn)到繁、從具體到一般”的思路向核心目標(biāo)逼近，就可以通過(guò)新舊制度帶來(lái)的效率差距使舊制度向新制度轉(zhuǎn)化，減少制度創(chuàng)新的成本。?
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