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不滿五年的經(jīng)濟適用房合同是否可以轉(zhuǎn)讓
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經(jīng)濟適用房作為列入國家計劃，由政府組織房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者集資建房單位建造，以保本微利價出售的住房，是國家在房價較高，住房結(jié)構(gòu)性矛盾突出的形勢下，為解決城鎮(zhèn)中低收入家庭住房困難作出的政策性安排。鑒于此類房屋的特殊性質(zhì)，國家及地方政府對其建設、購買、使用、交易均有嚴格的管理制度。實踐中，個別購房人購買不滿五年即轉(zhuǎn)讓給他人，其轉(zhuǎn)讓合同效力如何，存在兩種不同觀點。
一種觀點認為應區(qū)分負擔行為和處分行為。購買經(jīng)濟適用房不滿五年轉(zhuǎn)讓的，其簽訂的房屋買賣合同是負擔行為，該合同效力應基于合同成立、生效規(guī)則予以認定。經(jīng)濟適用房購買后五年內(nèi)不得上市交易的限制性規(guī)定不符合合同無效的構(gòu)成要件。
另一種觀點認為轉(zhuǎn)讓合同無效。經(jīng)濟適用房具有較強的公共利益屬性，系由國家財政負擔的帶有社會福利性質(zhì)的住房，其目的是保障城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭的住房利益。允許經(jīng)濟適用房在五年內(nèi)轉(zhuǎn)讓將擾亂經(jīng)濟適用房管理秩序，進而損害社會公共利益，故應認定為無效。
筆者贊同后一種觀點。經(jīng)濟適用房及其管理秩序關涉社會公共利益，允許購買不滿五年的經(jīng)濟適用房轉(zhuǎn)讓將嚴重損害中低收入家庭住房利益。認定其無效實質(zhì)是合理限制契約自由，對合同無效規(guī)則進行價值補充和漏洞彌補。
一、經(jīng)濟適用房及其管理秩序關涉社會公共利益
社會公共利益是社會全體或者部分成員共同的、整體的利益，凝結(jié)著社會公眾追求的價值目標，同時也包括促進社會整體發(fā)展的因素，如誠信、公益、公平、秩序和穩(wěn)定等。經(jīng)濟適用房是政府提供政策優(yōu)惠，限定套型面積、銷售價格或租金標準的政策性住房，其公共利益屬性主要體現(xiàn)在：
一是購房人資格關涉特定群體公共性利益。申請購買經(jīng)濟適用房具有嚴格限制條件，購房人的住房面積必須低于規(guī)定限額，可支配收入和財產(chǎn)低于規(guī)定限額。只有符合特定限制條件的家庭才能進入輪候名冊。
二是經(jīng)濟適用房性質(zhì)關涉社會公共利益。經(jīng)濟適用房由國家出資享有一定比例的所有權(quán)，但完全讓渡了房屋的占有和使用權(quán)。由于國家免除了土地使用費，經(jīng)濟適用房比同地段、同類型的商品房價格顯著偏低。故由國家財政投入解決住房困難家庭的房屋具有公共福利性。
三是經(jīng)濟適用房處分關涉社會公共利益。購房人作為房屋共有人，在處分經(jīng)濟適用房時受到政策限制，如上市交易年限、政府優(yōu)先回購等。限制經(jīng)濟適用房擅自處分，旨在防止房源流入不具備購房資格的人手中，或投機賺取中間差價，損害其他輪候購房者群體利益。
二、購買經(jīng)濟適用房不滿五年即轉(zhuǎn)讓損害社會公共利益
之所以應當認定購買經(jīng)濟適用房不滿五年轉(zhuǎn)讓合同無效，是因為當事人從事的私行為關涉社會公共利益的保護，當事人不得逾越合同自由與社會公共利益的價值邊界，以維護整體法律秩序。五年內(nèi)擅自轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟適用房，
一是損害公共福利。國家對經(jīng)濟適用房建設一律免收城市基礎設施配套費等各種行政事業(yè)性收費和政府性基金，建設用地實行行政劃撥方式供應，在土地供應計劃中優(yōu)先安排，并在申報年度用地指標時單獨列出，此為公共福利供給。
二是損害不特定困難家庭利益。經(jīng)濟適用房申請購買具有嚴格的條件限制，大批困難家庭申請輪候，擅自轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟適用房對按照政策規(guī)定輪候的困難家庭造成不公。
三是損害了公共財政利益。經(jīng)濟適用房出售時，減免了土地費用，與此對應，購房者取得的權(quán)利也應受到限制。取得房地產(chǎn)權(quán)證未滿五年，確因特殊情況需要轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟適用房的，應向原住房保障機構(gòu)提出申請，經(jīng)審核同意后，由原住房保障機構(gòu)予以回購，回購價格為原銷售價格加同期銀行存款利息。
對于擅自轉(zhuǎn)讓的行為，除認定合同無效外，行政主管部門還應有其他處理措施。如《上海市經(jīng)濟適用房申請、供應和售后管理實施細則》對產(chǎn)權(quán)人擅自轉(zhuǎn)讓行為規(guī)定了“書面通知改正、要求支付違約金、在指定媒體通報、記錄不良信用、直至收回房屋。”
三、認定購買經(jīng)濟適用房不滿五年轉(zhuǎn)讓合同無效實質(zhì)是社會公共利益的價值補充
《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)中規(guī)定：“購買經(jīng)濟適用住房不滿5年，不得直接上市交易，購房人因各種原因確需轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟適用住房的，由政府按照原價格并考慮折舊和物價水平等因素進行回購……政府回購的經(jīng)濟適用住房，繼續(xù)向符合條件的低收入住房困難家庭出售。”合同法第五十二條第(五)項規(guī)定違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的合同無效，而《若干意見》是國務院規(guī)范性文件，并非效力性強制性行政法規(guī)，不能直接據(jù)此認定轉(zhuǎn)讓合同無效。
違反國務院規(guī)范性文件，不能適用合同違法無效規(guī)則，但在損害社會公共利益的情形下，應根據(jù)合同法第五十二條第(四)項認定合同無效。最高法院在2009年發(fā)布的《關于當前形勢下審理民商事合同糾紛案件若干問題的指導意見》中指出：“如果強制性規(guī)范規(guī)制的是合同行為本身即只要該合同行為發(fā)生即絕對地損害國家利益或者社會公共利益的，人民法院應當認定合同無效。”該意見是對損害社會公共利益為合同無效根本原因的肯定。因之，援引損害社會公共利益規(guī)則認定轉(zhuǎn)讓合同無效，其實質(zhì)在于司法機關結(jié)合個案對社會公共利益這一抽象規(guī)定進行價值補充，并合理限制契約自由。
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